Спроможність 1

СПРОМОЖНІСТЬ 1. Впроваджувати стратегічне планування регіонального розвитку, яке враховує особливості/специфіку регіону, орієнтоване на результати, реалістичне, спрямоване у майбутнє та узгоджене з національними цілями

ЦІЛЬОВИЙ СТАН:

• Існують механізми, які забезпечують узгодження загальнонаціональних і регіональних цілей розвитку в обласних інвестиційних планувальних документах (стратегіях, програмах, планах, тощо).
• Оцінюється взаємозв'язок між територіальним аналізом, потребами та запланованими проєктами розвитку.
• Встановлені чіткі пріоритети публічного інвестування на національному та регіональному рівнях.
• Існує процедура забезпечення взаємної доповнюваності інвестицій у тверду та м'яку інфраструктуру.
• Органи влади оцінюють потенційний внесок публічних інвестицій у підвищення конкурентоспроможності та сталість зростання економіки регіону.
• Встановлені статистичні та адміністративні дані соціально-економічного розвитку регіонів та громад, які використовуються як доказова база в процесі територіального аналізу та планування.

2.1. Міжнародний досвід

Чому це важливо?

Щоб забезпечити стратегічний супровід на всіх рівнях врядування та мак­симізувати потенціал росту кожного регіону

У національних стратегіях публічних інвестицій мають бути описані довгострокові завдання, допомагає пріоритезувати проєкти на всіх рівнях врядування. На від­міну від територіально-нейтрального підходу, територіально-орієнтований підхід до розвитку регіонів та публічних інвестицій максимізує потенціал росту кожного регіону. Це означає зміну завдань, масштаб втручання, інструментів та суб'єктів, задіяних у процесі розробки політик.

Щоб скористатися публічними інвестиціями, які доповнюють одна одну, в усіх секторах політики та масштабувати інфраструктурний проєкт

Через публічні інвестиції досягається багато цілей, які не обмежуються лише зрос­танням. Зазвичай вони пов'язані із інклюзивним розвитком та екологією. Це слід враховувати на ранніх етапах планування. Для максимізації потенціалу зростання на регіональному рівні необхідні інвестиції у «тверду» та «м'яку» інфраструктуру. Важливо прагнути комплементарності та зменшувати кількість конфліктів між секторальними стратегіями. Наприклад, інвестиції у житло слід доповнювати від­повідними інвестиціями у транспортні мережі. Часто необхідно створювати таку комплементарність та інтегрувати стратегії.

Щоб більш ефективно використовувати можливості, які виникають внаслі­док багатовимірних глобальних тенденцій

Наявність таких багатовимірних викликів, як глобалізація, демографічні та соці­альні зміни, кліматичні зміни, урбанізація та цифровізація вимагає конкретних дій, спрямованих на те, щоб узгодити завдання політик в усіх секторах та на всіх рівнях врядування. Інтегрована скоординована територіально-орієнтована інвестиційна стратегія може також допомогти країнам знизити вплив цих мега-тенденцій на нерівність регіонів.

Щоб інвестувати на основі стратегій, розроблених на основі якісних пере­вірених даних На основі якісних даних можна приймати правильні рішення. Уряди мають заохо­чувати збір даних на відповідному територіальному рівні, щоб інтегрувати ці дані до інвестиційних стратегій та приймати на їхній основі поінформовані рішення. Наприклад, збір даних лише на рівні міста обмежує у можливості формулювати стратегії на рівні агломерації.

² Підготовлено з використанням матеріалів Організації Економічного Співробітництва і Розвитку (ОЕСР) «Recommendation of the OECD Council on Effective Public Investment Across Levels of Government». Доступно за посиланням: https://www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/recommendation-effective-public-investment-across-levels-of-government.htm

Канада
Канадські агенції регіонального розвитку розробили територіально-орієнтовані стратегії зростання на основі багаторівневого підходу (із залученням федераль­ного/провінційного/територіального рівнів). Метою цих стратегій є довготривале процвітання, яке буде досягнуто шляхом цілеспрямованих заходів, розроблених на основі доказових даних в рамках єдиної візії. В процесі розроблення страте­гій були активно задіяні заінтересовані сторони – з ними, серед іншого, прово­дились круглі столи для визначення та підтвердження пріоритетів і цілеспрямо­вані дії або масштабні консультації. У консультаціях, окрім органів врядування різних рівнів, брали участь представники бізнесу, наукової спільноти, корінних народів, громад та інших організацій.

Корисним для аналізу є приклад Канади, яка наголошує, що групи людей не є однорідними, відповідно, їх потреби та інтереси можуть суттєво відрізнятись. Щоб визначити цю різницю, а також потенційні перешкоди для реалізації полі­тик, програм чи проєктів, передбачити ризики та розробити стратегії їх мініміза­ції у Канаді розроблено «Гендерний аналіз плюс» (GBA+). Цей інструмент надає також ключову інформацію для планування: визначення цілей та заходів, адап­тованих під потреби різних груп людей. Сьогодні в Канаді GBA+ інтегровано в процеси діяльності Уряду, що призвело до кращої оцінки впливу політик.

Чеська Республіка
У Чеській Республіці розробляється Національний інвестиційний план, що всту­пив в силу у 2019 р. Урядом через регіональні влади збираються місцеві інвес­тиційні плани регіонів та міст. Збір даних здійснюється через систему Постійних Регіональних Конференцій (Regional Permanent Conferences). На основі зібра­них на місцях даних про потреби Уряд створив довгострокову фіскальну рамку і визначив пріоритети Чеської Республіки у сфері інвестицій. Далі розробляється Національний інвестиційний план на основі консультацій за участі заінтересо­ваних сторін, місцевих і регіональних органів самоврядування.

Італія
В Італії розробляється «Стратегія для Внутрішніх територій» (Strategy for Inner areas) як інтегрована територіально-орієнтована стратегія мета якої – подолати негативні демографічні процеси та відтік населення із багатьох сільських тери­торій. Стратегія передбачає заходи з підвищення якості таких основних послуг, як освіта, охорона здоров'я та мобільність, а також із створення можливостей для економічної діяльності та працевлаштування. Стратегія реалізується шля­хом (I) виявлення в кожному проєктному регіоні муніципалітетів, готових та спроможних до співробітництва; (II) сприяння здійсненню результат-орієнтова­ного підходу за участі широкого кола осіб; (III) визначення низки інтегрованих проєктів та очікуваних результатів за допомогою посиленої координації роботи секторальних та субнаціональних органів влади.

Нідерланди
В Нідерландах реалізували Голландську багаторічну програму з розвитку інф­раструктури, просторового планування та транспорту (MIRT), яка являє собою Консультаційний комітет, що займається розглядом проєктів та програм у сфері фізичної інфраструктури. Брати участь або розпочинати MIRT програми можуть різні міністерства та регіональні партнери. В рамках програми MIRT всі сторони співпрацюють над проєктами у сфері інфраструктури та води, якості життя, доступності та мобільності у чистому та безпечному середовищі. Консультацій­ний комітет MIRT в якості стратегічного орієнтиру використовує порядок денний кожного регіону та визначає сфери діяльності MIRT.

Результатом стратегічного планування публічних інвестицій є створення інвес­тиційного портфеля, який може забезпечити адекватні публічні послуги та зростання регіональної економіки. Хоча шлях до зростання відрізняється між регіонами, процес планування портфеля публічних інвестиційних проєктів має базуватися на деяких загальних принципах.

По-перше, портфель повинен бути адаптований та пов'язаний із стратегією розвитку, заснованою на оцінці регіональних (або місцевих) характеристик та конкретних факторів конкурентоспроможності. Це важливо не лише для виро­блення узгодженого підходу щодо забезпечення якісних публічних послуг та економічного зростання, але й сигналізує потенційним приватним інвесторам що інвестиційні можливості є реальними і з більшою ймовірністю отримають державну та політичну підтримку.

Результатом стратегічного планування публічних інвестицій є створення інвести­ційного портфеля, який може забезпечити адекватні публічні послуги та зростання регіональної економіки. Хоча шлях до зростання відрізняється між регіонами, процес планування портфеля публічних інвестиційних проєктів має базуватися на деяких загальних принципах.

По-перше, портфель повинен бути адаптований та пов'язаний із стратегією роз­витку, заснованою на оцінці регіональних (або місцевих) характеристик та кон­кретних факторів конкурентоспроможності. Це важливо не лише для вироблення узгодженого підходу щодо забезпечення якісних публічних послуг та економіч­ного зростання, але й сигналізує потенційним приватним інвесторам що інвести­ційні можливості є реальними і з більшою ймовірністю отримають державну та політичну підтримку.

По-друге, публічний інвестиційний портфель повинен бути орієнтований на кон­кретні результати: розроблений з урахуванням національних та субнаціональних цілей розвитку, взаємодоповнюваності та уникнення потенційних конфліктів між секторальними інвестиціями.

По-третє, інвестиційні пріоритети повинні бути реалістичними та базуватися на достовірних даних: ретельно оцінюватись, належним чином пріоритезовані та фінансуватись за рахунок багаторічного бюджетного пакету. Важливо, щоб вста­новлення пріоритетів не було зумовлене інерцією попередніх застарілих планів та припущень або вузькими політичними міркуваннями.

Нарешті, інвестиційний портфель повинен дивитися у майбутнє та передбачати фінансування проєктів, які можуть підвищити конкурентоспроможність регіонів у національній та світовій економіці.

Незважаючи на свою важливість, спроможність стратегічного планування публіч­них інвестицій на субнаціональному рівні потребує підсилення. Переважна біль­шість (89%) центральних урядів, які відповіли на анкету ОЕСР, вважають, що най­важливіші виклики щодо спроможності регіонів/муніципалітетів пов'язані саме зі стратегічним плануванням.

Посилення навичок стратегічного./.капітального планування може мати позитивні наслідки для решти спроможностей щодо ефективного публічного інвестування. Якісне стратегічне планування стосується не лише документів, але й власне про­цесу: заінтересованих сторін, які воно об'єднує, отриманих знань та основи, яку воно може забезпечити для управління ризиками протягом усього інвестиційного циклу. Імперативом є розроблення регіональних стратегій розвитку за участі орга­нів влади, заінтересованих сторін та громадян.

1.2. Аналіз законодавства

Базове регулювання
1. В Україні стратегічне планування регіонального розвитку визначається кількома взаємозв'язаними законами. Основним законом є Закон «Про засади державної регіональної політики» 4, який визначає систему планувальних документів: «2. До документів, що визначають державну регіональну політику, належать:

• Державна стратегія регіонального розвитку України;
• План заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України;
• регіональні стратегії розвитку;
• плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку;
• інвестиційні програми (проєкти), спрямовані на розвиток регіонів.»

Законом визначається, що «Регіональні стратегії розвитку мають відповідати положенням Державної стратегії регіонального розвитку України…»

2. Поряд з Законом «Про засади державної регіональної політики», діє закон «Про стимулювання розвитку регіонів» 5, який встановлює, що «з метою забез­печення реалізації державної політики щодо стимулювання розвитку регіонів затверджуються: Кабінетом Міністрів України – державна стратегія регіонального розвитку; Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської місь­ких державних адміністрацій з урахуванням норм, закладених у державній стратегії регіонального розвитку, спільних інтересів територіальних громад регіонів – регіональні стратегії розвитку.»

4 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text
5 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/932-2015-%D0%BF#n11

Проте, цим законом визначається «Узгодження діяльності центральних та місце­вих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері держав­ного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку здійснюється на основі угод щодо регіонального розвитку, які укладаються між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими радами і виконуються відпо­відно до цього Закону та інших актів законодавства.».

Додаткове, підзаконне регулювання
1. Порядок розроблення регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації визначається постановою КМУ6 від 11 листопада 2015 р. № 932 «Про затвердження Порядку розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результатив­ності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів».

У вказаному Порядку є припис «Регіональні стратегії розробляються на період дії Державної стратегії регіонального розвитку України та повинні відповідати її положенням.».

2. Порядок розроблення угод щодо регіонального розвитку регулюється Поста­новою КМУ7 від 23 травня 2007 р. № 751.

У цьому Порядку встановлюється, що «Угода, метою якої є узгодження діяль­ності органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання роз­витку регіонів, укладається на середньостроковий період (три роки) у строки, узгоджені з державним стратегічним плануванням та бюджетним процесом.». Цей порядок передбачає певні механізми верифікації проєкту угоди Мінрегіоном та Мінфіном на її відповідність державним пріоритетам у сфері регіонального розвитку та бюджетним можливостям: «Мінрегіон з урахуванням висновків Мінфіну, пропозицій заінтересованих органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської або Севастопольської міської ради подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо доцільності укладення угоди.»

3. Наказ Міністерства фінансів України №.1 від 02. 01. 2019 затвердили Методичні рекомендації щодо впровадження та застосування гендерно орієнтованого підходу в бюджетному процесі. Ці Методичні рекомендації можуть бути вико­ристані головними розпорядниками бюджетних коштів та іншими учасниками бюджетного процесу для врахування гендерних аспектів у процесі планування, виконання та звітування про виконання бюджетних програм.

4. Інструкція щодо інтеграції гендерних підходів під час розроблення нормативно-правових актів затвердження Наказом Мінсоцполітики №.86 від 07. 02. 2020та зареєстрована Мінюстом № 211/34494 від 27 лютого 2020 року передбачає застосування при розробці документів спрямованих на регулювання суспіль­них відносин, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування. Отже, інструкція застосовується при розробці документів стратегічного планування регіонального розвитку.

⁶ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/751-2007-%D0%BF#Text
⁷ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/751-2007-%D0%BF#Text

В українському законодавстві поки що відсутні вимоги щодо необхідності про­ведення територіального аналізу при розробленні секторальних планувальних документів та визначенні потреб регіонів у публічному фінансування у визначе­них сферах. Частково окремі секторальні фінансові інструменти містять формули для розрахунків суми коштів, які мають надійти в регіони, але ці формули базу­ються на сталих параметрах і не враховують реальних потреб та стратегій роз­витку територій.

Передусім мова йде про субвенції – наприклад освітня, медична, а також про дорожній фонд. Більш детально про це нижче.

Галузеве регулювання окремих фінансових механізмів, які дають можли­вість публічного інвестування у регіонах та громадах
В українському законодавстві визначені окремі галузеві фінансові механізми, що є цікавими для регіонів і за якими може здійснюватися публічне інвестування, зокрема – фонд енергоефективності та дорожній фонд.

1. Фонд енергоефективності, створено відповідно до Закону8 «Про Фонд енерго­ефективності». Метою діяльності Фонду є досягнення середнього рівня економії споживання енергетичних ресурсів за сукупністю всіх проєктів, що фінансуються Фондом або спільно з Фондом, принаймні у 20 відсотків. Мінімальні цільові рівні економії спо­живання енергетичних ресурсів для певних проєктів можуть встановлюватися залежно від типу, характеру, розміру та інших параметрів проєкту. Постановою від 20 грудня 2017 р. № 11029 затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для функціонування Фонду енерго­ефективності. В жодному із цих нормативних документів не врегульовані питання про участь регіонів у відборі чи пропонуванні проєктів для їх підтримки за рахунок фонду енергоефективності.

2. Державний дорожній фонд. Створюється на підставі статті 24-2 БКУ. «60 відсотків – за напрямом, фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення та інших заходів, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» (з них не менше 5 відсотків коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання штучних споруд); фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, а також виконання проєктно-вишукувальних та науково-дослідних робіт, створення та функціонування інформаційно-аналітичної системи дорожнього господарства, у тому числі утримання відповідних бюджетних установ, що забезпечують її функці­онування, забезпечення розвитку виробничих потужностей дорожніх організацій; утримання галузевих медичних закладів для реабілітації учасників ліквідації наслід­ків катастрофи на Чорнобильській атомній електростанції; проведення конкурсів і підготовку договорів щодо виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування за рахунок коштів міжна­родних фінансових організацій, інших кредиторів та інвесторів, співфінансування зазначених робіт згідно з відповідними договорами, здійснення контролю за їх виконанням і прийняття доріг в експлуатацію, управління дорожнім господарством, виплату приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність автомобільної дороги загального користування державного значення та інших виплат у порядку та на умовах, передбачених договором, укладеним у рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійним договором; 35 відсотків – за напрямом, фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утри­мання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам) (з них не менше 5 відсотків коштів – на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання штучних споруд);»

⁸ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2095-19#Text
⁹ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1102-2017-%D0%BF#Text

2.1. Порядок10 спрямування коштів державного дорожнього фонду затверджено Постановою від 20 грудня 2017 р. № 1085. На фінансування місцевих доріг розраховується субвенція за формулою. «14. Обсяг бюджетних коштів … розраховується у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі – субвенція) між бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами та бюджетами мм. Києва та Севастополя за такими формулами:

S_j = Д1 * 31,5/100 * P_j/P

S_K = Д₁ * 3,5/100

де S_j' – обсяг субвенції з державного бюджету бюджету Автономної Республіки Крим, обласному бюджету, бюджету м. Севастополя;
S_K – обсяг субвенції з державного бюджету бюджету м. Києва;
j – індекс, що застосовується для позначення відповідного місцевого бюджету (бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджету м. Севастополя);
P_j – протяжність автомобільних доріг загального користування місцевого значення у відповідній адміністративно-територіальній одиниці (області, м. Севастополі, Автономній Республіці Крим) станом на 1 січня року, що передує плановому;
P – загальна протяжність автомобільних доріг загального користування місцевого значення в цілому в Україні станом на 1 січня року, що передує плановому.». Також у цьому Порядку міститься відсилка до методики, якою визначаються фор­мули для розрахунку конкретних суми коштів фонду, які надійдуть у регіони.

2.2. Методика11 визначення обсягу фінансування будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг та нормативів витрат, пов'язаних з утриманням автомобільних доріг затверджена спільним наказом Мінінфраструктури та Мінфіну

21.09.2012 № 573/1019. Приведені тут формули прив'язані до розрахункового наван­таження на дороги і містять низку коефіцієнтів в залежності від наявності держав­них доріг, прикордонних переходів, тощо. Додаток 5 до Методики визначає загальну схему розподілу коштів на дороги місцевого значення за певним алгоритмом, який не враховує наявність стратегічних планувальних документів у регіоні.

Нормативне забезпечення функціонування державного дорожнього фонду визначає формульний підхід до розрахунку потреб регіонів у фінансування дорожнього господарства, а також встановлює загальну схему розподілу коштів, які отримує регіон у формі субвенції, між місцевим,и дорогами у регіоні. Роз­поділ коштів відбувається виходячи із співвідношення доріг різних категорій, а не від оцінених потреб та наявності регіональної стратегії розвитку, яка містить просторову складову відновлення та розвитку дорожнього господарства.

¹⁰ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1085-2017-%D0%BF#Text
¹¹ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1734-12#Text

Стратегічне планування на національному рівні та його узгодженість
1. Стратегічне планування на національному рівні здійснюється шляхом ухва­лення політичних пропозицій, оформлених, у концепції чи стратегії.

Господарським кодексом України (стаття 9) визначено, що у сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтере­сів суб'єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому. Однією з форм реалізації державою економічної політики є економічна стра­тегія, яка включає визначення пріоритетних цілей економіки, засобів та способів їх реалізації, виходячи зі змісту об'єктивних процесів і тенденцій, що мають місце в національному та світовому господарстві, та враховуючи законні інтереси суб'єктів господарювання. Правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, у прогнозах і програмах еконо­мічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності Кабінету Міністрів України, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах. Програмними документами Кабінету Міністрів відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України (із змінами від 21 квітня 2021 р. № 377) є:

• Програма діяльності Кабінету Міністрів;
• Стратегії розвитку відповідних сфер (далі – стратегія);
• Державні цільові програми;
• Інші документи програмного характеру, вимоги щодо розроблення та виконання яких визначено законами України або указами Президента України.

Кабінет Міністрів планує свою роботу на основі та на виконання Програми діяль­ності Кабінету Міністрів, для чого розробляє і затверджує щорічний План дій щодо виконання зазначеної Програми, Основні напрями економічної політики України, розробляє і подає на розгляд Верховної Ради проєкт Закону про Державний бюджет України на відповідний рік.

Нижче у додатку 1.1 наведено перелік частини чинних стратегій та концепцій, які в значній мірі стосуються регіонів і впливають на їх розвиток.

До цих політичних документів додаються ще плани заходів з їх реалізації, які передбачають (чи мають передбачати) заходи нормативного, організаційного та інвестиційного характеру, що мають забезпечити реалізацію стратегії чи концепції.

Оскільки не існує реального механізму верифікації цих стратегічних документів між собою, а також відсутній головний стратегічний документ розвитку держави на середньострокову перспективу (Національний план дій, Стратегія розвитку України чи щось подібне), часто ці документи політики не кореспондуються між собою, і не мають жодної координації на рівні регіонів.

Яскравим прикладом таких невідповідностей є ухвалення Концепції розвитку сільських територій, від 23 вересня 2015 р. № 995-р, хоча перед цим було ухвалено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року (Постанова КМУ № 385 від 6 серпня 2014 р.), в якій передбачене завдання – «розвиток сіль­ської місцевості», під це завдання було розроблено державну програму регіональ­ного розвитку – «Розвиток сільських територій», яка реалізовувалась за підтримки коштів державного бюджету України, отриманих від Європейського Союзу.

До документів стратегічного характеру можна також віднести державні цільові програми, які розробляються та ухвалюються відповідно до Закону «Про дер­жавні цільові програми» 12. Порядок розроблення та реалізації таких програм визначається Постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 р. № 10613.

¹² https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1621-15#Text
¹³ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/106-2007-%D0%BF#Text

Відповідно до закону «загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (далі – загальнодержавні програми або ДЦП) – це програми, які охоплюють всю терито­рію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період вико­нання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади;». Отже, можна стверджувати, що державні цільові програми можуть мати значний вплив на розвиток регіонів за умови їх комплексності та наявності реального фінансування. В залежності від масштабу та сфери впливу ДЦП її затвердження може бути різ­ним: «Загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля за поданням Кабінету Міні­стрів України затверджуються законом. Інші державні цільові програми за поданням державних замовників затверджу­ються Кабінетом Міністрів України. Більшість чинних ДЦП мають досить вузьке секторальне призначення, проте частина програм мають безпосередній вплив на розвиток регіонів, як наприклад Державна цільова економічна програма розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на 2018-2022 роки затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2018 р. № 38214. Найслабшим місцем ДЦП є хронічна відсутність їх фінансування і не ув'язаність цих програм із стратегічними документами більш загального характеру.

Стратегічне планування на регіональному рівні та його узгодження
1. На регіональному рівні діють такі основні стратегічні планувальні документи15:

• Регіональна стратегія розвитку (назви у різних регіонах можуть дещо відріз­нятись) та план заходів з її реалізації. Такі документи готуються на підставі закону «Про засади державної регіональної політики» ¹⁶;
• Схема планування території області – документ просторового планування, який розробляється та затверджується на підставі закону «Про регулювання містобудівної діяльності» ¹⁷;
• Регіональні програми соціально-економічного розвитку/цільові бюджетні про­грами, як основні планувальні документи середньострокового та поточного бюджетного планування. Ці документи готуються на підставі п. 16) ч. 1 статті 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні^18» : «16) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання»;
• Порядок розроблення, реалізації та моніторингу стратегій визначається такими документами: Постановою КМУ «Про затвердження Порядку роз­роблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазна­чених регіональних стратегій і планів заходів¹⁹» від 11 листопада 2015 р. № 932 та наказом Мінрегіону 31. 03. 2016 № 79 «Про затвердження Методики розро­блення, проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації регіо­нальних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації» ²⁰;
• Програми соціально-економічного розвитку на регіональному рівні на поточний період розробляються на підставі Закону «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» 21 від 23 березня 2000 року № 1602-III.

¹⁴ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/382-2018-%D0%BF#Text
¹⁵ Різні українські регіони мають в своєму активі низку інших стратегічних документів у різних сферах чи для різних територій. Наприклад – стратегія розвитку гірських територій Львівської області – https:// loda.gov.ua/upload/users_files/22/upload/Strategy_Lviv_region_mountians%20terytories%20565_str.pdf
¹⁶ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text
¹⁷ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3038-17#Text
¹⁸ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text
¹⁹ https://www.kmu.gov.ua/npas/248633334
²⁰ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0632-16#Text

Цей закон досить загально регулює питання підготовки щорічних програм соціально-економічного розвитку регіонів, а також інших адміністративно-територіальних одиниць. На сьогодні формально він не може поширюватись на програми територіальних громад, оскільки частина 1 статті 9 закону визначає: «В Автономній Республіці Крим, областях, районах та містах України розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період.». Щорічні про­грами економічного і соціального розвитку областей на короткостроковий період мають бути взаємоузгодженими з щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України (частина друга 4 статті Закону України «Про державне прогнозування та розроблення про­грам економічного і соціального розвитку України»), проте строки оголошення Послання не узгоджені зі строками стратегічного планування та бюджетного про­цесу. Розробка цих програм повинна передувати затвердженню бюджетів відпо­відного рівня, яке має відбуватись до 25 грудня (включно) року, що передує плано­вому (п. 2 статті 77 Бюджетного кодексу України), при цьому за звичайних обставин Послання проголошується до 31 березня поточного року (п. 3. статті 167 Регламенту Верховної Ради України).

• Офіційно встановленого на національному рівні порядку розробки регіональних цільових програм немає. Наказ Міністерства економіки «Про затвер­дження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання» від 04. 12. 2006 № 367 скасовано з 16. 01. 2019 року.

Варто зауважити, що в цілому регулювання питання підготовки регіональної стра­тегії розвитку є досить повним і достатнім для забезпечення відкритості процесу та участі у процесі максимальної кількості суб'єктів регіонального розвитку, проте щодо підготовки регіональних цільових програм та їх узгодження із регіональною стратегією розвитку має місце нормативна невизначеність.

Стратегічне планування на місцевому рівні та його узгодженість
В останні роки відбувається певне становлення стратегічного планування на міс­цевому рівні. Станом на час підготовки цього звіту, на законодавчому рівні не вста­новлено обов'язків для органів місцевого самоврядування територіальних громад з розроблення та ухвалення власних стратегій розвитку. Проте, реально значна кількість територіальних громад уже ухвалила свої стратегії, керуючись повнова­женнями органів місцевого самоврядування на ухвалення планувальних рішень.

Місцева рада (територіальної громади) – сільська, селищна, міська ухвалює щорічно програми соціально-економічного розвитку, не зважаючи на те, що чин­ний закон «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» не відносить сільські та селищні ради до суб'єктів, які ухвалюють такі програми.

Наказом Мінрегіону від 30. 03. 2016 № 75 «Про затвердження Методичних реко­мендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об'єднаної територіальної громади22» зроблено спробу певним чином врегулювати питання підготовки стратегій розвитку терито­ріальних громад. Проте, насправді цей наказ не вирішив питання логічного регулювання питання розробки стратегій, запропоноване тут регулювання не відпові­дає реальній практиці, що складається.

²¹ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1602-14#Text
²² https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0075858-16#Text

Проте, 17 червня 2020 року було ухвалено закон № 711-IX, яким було внесено низку принципових змін до окремих законів, зокрема до Земельного кодексу та Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» 23. За цим законом появились вимоги до появи нових планувальних документів стратегічного характеру:

• комплексний план просторового розвитку території територіальної громади;
• концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади.

Комплексний план просторового розвитку території територіальної громади – це дуже великий, важливий документ просторового планування, який в собі поєднує земельний і просторовий/містобудівний компонент. Його підготовка має здійсню­ватись проєктними організаціями, які мають на те відповідні ліцензії та досвід. На сьогодні складно прогнозувати наскільки цей документ може бути якісно розро­бленим для більшості територіальних громад України. Законом досить детально визначено вимоги до цього документу та порядку його розроблення та ухвалення.

Натомість концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади виглядає досить дивним документом за визначенням: «концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади – документ стратегічного планування, який може розроблятися на замовлення органу місце­вого самоврядування із залученням місцевих мешканців, суб'єктів господарювання, що зареєстровані та/або здійснюють господарську діяльність на території відповід­ної територіальної громади або мають намір здійснювати таку діяльність у межах відповідної території, і визначає довгострокові, міждисциплінарні, просторові та соціально-економічні пріоритети розвитку території, є вихідними даними для роз­роблення містобудівної документації на місцевому рівні на принципах сталого розвитку з метою підвищення якості життя, доступності та рівності можливостей, сприяння розвитку соціальних суспільних відносин та ділової активності, оптимі­зації адміністративної діяльності, відповідає державним і регіональним програмам розвитку та затверджується відповідним органом місцевого самоврядування.».

З цього визначення можна зрозуміти, що цей документ також має розроблятись не самою громадою, а кимось іншим на замовлення громади, що точно не сприятиме консолідації різних суб'єктів щодо спільного розуміння розвитку громади. Практика показує, що в стратегічному плануванні процес є не менш важливим ніж результат – саме стратегія. Не залученість громади у процес веде до не виконання стратегії.

В Україні діють кілька різних ліній публічного інвестування у регіонах. Частина такого інвестування здійснюється через секторальні бюджетні програми, частина через субвенції, які йдуть з державного бюджету у регіони та територіальні гро­мади, а частина розподіляється на основі конкурсних механізмів, зокрема це сто­сується проєктів, які фінансуються за рахунок коштів Державного фонду регіональ­ного розвитку (далі – ДФРР) та Українського культурного фонду (далі – УКФ).

Державний фонд регіонального розвитку утворено на підставі статті 24-1 Бюджет­ного кодексу України, про що мова йшла вище у цьому дослідженні, а Український культурний фонд – відповідно до закону «Про Український культурний фонд» 24.

Уже традиційно так склалось, що в рамках цих фондів фінансування проєктів здійснюється суттєво по-різному. ДФРР підтримує переважно/винятково проєкти, які спрямовані на тверду інфраструктуру, а УКФ – у м'яку (не пов'язану з будівни­цтвом), а спрямована на людину.

Додаткове регулювання щодо підготовки та подання проєктів на отримання фінан­сування з ДФРР здійснюється на підставі таких нормативних документів:

²³ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/711-20#Text
²⁴ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1976-19#Text

Постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 року № 196 «Деякі питання державного фонду регіонального розвитку» 25 та Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства «Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проєктів регіо­нального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку» 26 (№ 80, від 24 квітня 2015 року;)

Сама постанова №.196 хоча і не забороняє, але водночас не орієнтована на проєкти, що передбачають «м'яку» складову: «6. Умовами спрямування коштів державного фонду регіонального розвитку є фінансування інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку (у тому числі проєктів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад), що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури і відповідають пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального роз­витку та відповідних регіональних стратегіях розвитку.»

Частина 7 цієї постанови не містить жодних приписів щодо проєктів «м'якої» інфраструктури: «7. Основними умовами відбору регіональною комісією інвестиційних програм і проєктів є їх відповідність пункту 6 цього Порядку, а також таким критеріям:

1. Для проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капі­тальний ремонт) – наявність затвердженої в установленому законодавством порядку проєктної документації;

2. Календарний план реалізації становить від одного до трьох років. Строк реалі­зації проєктів, фінансування яких здійснювалося із залученням коштів держав­ного фонду регіонального розвитку протягом трьох попередніх років та які за об'єктивних причин не були введені в експлуатацію відповідно до календарних планів реалізації, за рішенням регіональної комісії може бути продовжений до чотирьох років за умови, що такі проєкти буде реалізовано у поточному році;

3. Співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків, а для проєктів – переможців «Всеукраїнського громадського бюджету» – співфінансування з місцевих бюджетів не менше 10 відсотків;

4. Спроможність суб'єктів, на фінансування об'єктів яких залучаються кошти державного фонду регіонального розвитку, забезпечувати подальше власне фінансування або їх утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів;

5. Загальна кошторисна вартість проєктів будівництва (нове будівництво, рекон­струкція, реставрація, капітальний ремонт) понад 5000 тис. грн, а для інших проєктів – понад 1000 тис. грн.»

Напевне відсутність у Постанові № 196 будь-яких приписів щодо мінімальних вимог та оцінки проєктів, які не спрямовані на тверду інфраструктуру, є однією з причин відсутності практики підтримки таких проєктів регіональними комісіями та комісією з відбору проєктів, яка діє на національному рівні. Український культурний фонд, як уже йшлося вище, фінансує проєкти, які значною мірою не передбачають інвестування у тверду інфраструктуру. Це випливає із завдання для УКФ, яке визначене у статті 2 закону «надання інсти­туційної підтримки; підтримка та розвиток проєктів у сферах культури та мистецтв, креативних індустрій та культурно-пізнавального (внутрішнього) туризму;».

Постановою Уряду від 18 квітня 2018 р. № 414 затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення Українським куль­турним фондом заходів з підтримки проєктів 27.

²⁵ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF#Text
²⁶ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0488-15#Text
²⁷ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/414-2018-%D0%BF#Text

Частиною 3 Порядку встановлюється, що кошти фонду надаються у вигляді грантів фізичним чи юридичним особам різних форм власності, якщо вони спрямовуються на: «стимулювання розроблення інноваційних проєктів; підтримки реалізації між­народних проєктів; сприяння збереженню, актуалізації і популяризації національ­ного культурного надбання; підтримки мистецьких дебютів, стимулювання творчої праці діячів культури і мистецтва, зокрема молодих митців; популяризації україн­ської культури та мистецтв, формування позитивного іміджу України у світі;…».

УКФ затверджено порядок проведення конкурсного відбору проєктів 28, у розділі 4 якого визначаються вимоги щодо прийнятності витрат, які передусім допуска­ють витрати на оплату праці, послуг, проведення різної діяльності, яка затвер­джена для проєкту.

Відповідно до статті 10 Закону «Про засади державної регіональної політики» при розробці регіональних стратегій розвитку вивчається соціально-економічна ситуація в області. Це положення далі більш детально розкривається у Порядку29 розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів, де прямо записано, що у стратегії має бути викладено «тенденції та основні проблеми соціально-економічного розвитку регі­ону, що включають результати SWOT-аналізу регіонального розвитку та оцінки його природно-ресурсного, виробничого, трудового, наукового, фінансового та інноваційного потенціалу, визначені на засадах смарт-спеціалізації, зовнішні тен­денції інноваційного розвитку, що впливатимуть на розвиток регіону».

Для виконання цього припису використовуються об'єктивні показники, що збира­ються органами статистики на національному та регіональному рівнях.

Правове регулювання статистичної діяльності в Україні здійснюється досить давнім Законом «Про державну статистику»30 від 17 вересня 1992 року № 2614-XII. Закон є досить загальним і, по суті, регулює лише структуру органів статистики та визначає основні підходи до організації статистичних спостережень.

Постановою Уряду від 27 лютого 2019 р. № 222 «Про затвердження Програми розвитку державної статистики до 2023 року» 31 підтверджується не ефективність нинішньої системи статистичної інформації та визначено певні напрями реформу­вання системи державної статистики.

По суті, детального нормативного врегулювання державних статистичних спосте­режень не існує. На основі Положення про Держстат32 сам Держстат своїми наказами визначає табеля та форми статистичних спостережень на кожен рік.

Варто зауважити, що сучасний стан статистичних спостережень не є достатнім для стратегічного планування територіального розвитку на основі даних. При підготовці регіональних стратегій розвитку не вистачає об'єктивних даних навіть у межах «старих» районів, а по територіальним громадам такі дані взагалі у своїй більшості (економічні показники) відсутні. Особливо, коли це стосується агрегованих показників.

Додатковим викликом системі статистичних спостережень сьогодні є зміна адміністративно-територіального устрою на рівні територіальних громад та районів.

²⁸ https://bit.ly/3lDCuuk
²⁹ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/932-2015-%D0%BF#Text
³⁰ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2614-12#Text
³¹ https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/222-2019-%D0%BF#Text
³² https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/481-2014-%D0%BF#n9

Кошти з державного бюджету України, які використовуються як інвестиційні, направляються через відповідні субвенції. Основними з них є: кошти Державного фонду регіонального розвитку та кошти субвенції на соціально-економічний роз­виток окремих територій. Про кошти Дорожнього фонду мова йшла вище.

Порядок використання коштів державного фонду регіонального розвитку вста­новлено Постановою Уряду від 18 березня 2015 р. № 19633.

У цьому порядку не міститься норм, які б орієнтували обласні державні адміністрації, а також регіональні та національну комісії з відбору проєктів на фінан­сування з ДФРР враховувати при такому відборі можливість використання позитивного ефекту від реалізації проєкту для суміжних секторів чи включеність цього проєкту у більший проєкт чи програму, яка фінансується із інших джерел. Так само відсутні приписи щодо перевірки впливу реалізації проєкту на інші програми чи сектори в регіоні.

Субвенція на соціально-економічний розвиток окремих територій використову­ється відповідно до Постанови Уряду від 6 лютого 2012 р. № 106 (в редакції поста­нови КМУ від 19 лютого 2020 р. № 160) «Про порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій» 34.

Формалізованих вимог щодо проєктів, які можуть фінансуватись за кошти цієї субвен­ції, не встановлено, так само не встановлено принципів оцінки проєктів на їх відповідність вимогам документам стратегічного планування. Частина 6 положення лише фіксує факт наявності комісії, яку створює Мінрегіон і її мінімальні повноваження:

«6. Для розгляду пропозицій та підготовки рекомендацій щодо розподілу субвенції між місцевими бюджетами та за об'єктами (заходами) Мінрегіон утворює комісію.

Комісія надає рекомендації щодо включення пропозицій, поданих народними депутатами України, обласними та Київською міською держадміністраціями Мінрегіону до проєкту акта Кабінету Міністрів України щодо розподілу субвенції між місцевими бюджетами та за об'єктами (заходами).

Пріоритетність фінансування проєктів за рахунок субвенції визначається комісією з урахуванням кількості населення, на яке поширюється позитивний вплив реалі­зації відповідних проєктів.»

Порядок спрямування коштів державного дорожнього фонду, затверджений Постановою Уряду від 20 грудня 2017 р. № 108535, також не містить жодних припи­сів щодо узгодження черговості чи пріоритетності фінансування доріг із страте­гічними планувальними документами держави та регіонів. Так само регіональні порядки використання коштів дорожнього фонду, які надходять в регіони, не міс­тять таких правил.

1.3. Аналіз практик

Розроблення регіональних стратегій розвитку здійснюється відповідно до діючого законодавства. Основними планувальними документами на обласному рівні є:

1. Регіональна стратегія розвитку строком на 7 років та План заходів з її реалізації впроваджуються через програми регіонального розвитку, що містять переліки проєктних пропозицій на інвестиційні проєкти.

Наприклад, в Чернігівській ОДА в наявності всі документи36, які є необхідними для розроблення та виконання регіональних стратегій розвитку до 2020 та 2027 років (Додаток 1. 2).

33 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF#Text 34 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/160-2020-%D0%BF#n8 35 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1085-2017-%D0%BF#Text 36 https://cg.gov.ua/index. php?id=26802&tp=1

Сайт Стратегії розвитку Черкаської області до 2027 року37 також містить всі необ­хідні документи з питань стратегічного планування.

Зазначені регіональні стратегії розвитку розроблені відповідно до закону «Про засади державної регіональної політики» та постанови КМУ від 11 листопада 2015 року № 932 «Порядок розроблення регіональних стратегій розвитку і планів захо­дів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реа­лізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів», з урахуванням норм постанови КМУ № 931 «Про затвердження Порядку розроблення Державної стра­тегії регіонального розвитку України і плану заходів з її реалізації, а також про­ведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених Стратегії і плану заходів» та керуючись Наказом Міністерства регіонального розвитку, будів­ництва та житлово-комунального господарства 31. 03. 2016 № 79 «Про затвер­дження Методики розроблення, проведення моніторингу та оцінки результатив­ності реалізації регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації».

Відповідно до зазначеного наказу кожна з регіональних стратегій містить аналіз відповідності положень регіональної стратегії Державній стратегії регіонального розвитку України. Аналіз відповідності положень38 регіональної стратегії Держав­ній стратегії регіонального розвитку України39 згідно з згаданою Методикою здійс­нюється шляхом порівняння їх стратегічних та оперативних цілей.

Оскільки інших пояснень та форм з проведення аналізу відповідності регіо­нальних та Державної стратегії регіонального розвитку в наказі Мінрегіону не міститься, то на практиці це відбувається шляхом порівняння редакцій страте­гічних та оперативних цілей двох стратегій та пошуку їх змістовної або редакцій­ної подібності. Результати оформлюються у вигляді таблички. Приклад аналізу відповідності стратегічних та оперативних цілей Стратегії розвитку Черкаської області на 2021–2027 року цілям Державної стратегії регіонального розвитку на 2021–2027 роки наведений нижче.

ТАБЛИЦЯ 2. Узгодженість стратегічних цілей Стратегії розвитку Черкаської області на період 2021–2027 роки із стратегічними цілями Державної стратегії регіонального розвитку на 2021–2027 роки.

37 https://strategy2027-ck.gov.ua 38 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0632-16?find=1&text=%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%96%D0%B7+%D0%B2%D1%96%D0%B4%D0%BF%D0%BE%D0%B2%D1%96%D0%B4%D0%BD%D0%BE%D1%81% D1%82%D1%96#w1_15 39 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF#n11

ТАБЛИЦЯ 3. Узгодженість операційних цілей Стратегії розвитку Черкаської області на період 2021–2027 роки з операційними цілями Державної стратегії регіонального розвитку на 2021–2027 роки

Стратегічні цілі (Україна) Операційні цілі Стратегії розвитку Черкаської області на період 2021–2027 роки 1. 1. Розвиток підприємницьких ініціатив та бізнес-екосистем1. 2. Інтернаціоналізація бізнесу1. 3. Маркетинг і брендинг територій1. 4. Розвиток інноваційного сектору в економіці регіону2. 1. Висока якість управлінських кадрів2. 2. Якісна система освіти2. 3. Ефективна система охорони здоров'я2. 4. Посилення регіональної культури згуртованості та взаємодії3. 1. Екологічна безпека та збереження довкілля3. 2. Безпека населення та територій3. 3. Розвиток і модернізація інфраструктури3. 4. Просторовий розвиток та цифрова трансформація регіонуС. 1. 1. Технології переробки сільськогосподарської продукціїС. 1. 2. Технології просування сільськогосподарської продукціїС. 1. 3. Якість та безпека харчових продуктівС. 2. 1. Інновації інформаційно-комунікаційних технологій в сек­торі регіональної економіки

1. 1. Стимулю­вання центрів економічного розвитку (агломерації, міста)

1. 2. Збереження навколишнього природного середовища та стале використання природних ресурсів, посилення можливостей розвитку територій, які потребують державної підтримки (макро- та мікрорівень)

Крім відповідності Державній стратегії регіонального розвитку на 2021–2027 роки аналогічно регіональні стратегії розвитку аналізуються на предмет відповідності Цілям Сталого Розвитку 2030. Приклад аналізу зв'язку Цілей Сталого Розвитку та цілей Стратегії сталого розвитку Чернігівської області на період до 2027 року наве­дено нижче.

ТАБЛИЦЯ 4. Зв'язок Цілей Сталого Розвитку та цілей Стратегії сталого розвитку Чернігівської області на період до 2027 року

Цілі сталого розвитку: Україна Цілі Стратегії сталого розвитку Чернігівської області на період до 2027 року

Ціль 1. Розвиток людського потенціалу Ціль 2. Ком­фортні та безпечні умови для життя Ціль 3. Підвищення конкурен­тоспро­можності регіональної економіки Ціль 4. Прискорений інноваційний розвиток пріо­ритетних сфер економічної діяльності Ціль 5. Ефективне багаторівневе врядування та правління територіаль­ним розвитком

Ціль 1. Подолання бідності Ціль 2. Подолання голоду, розвиток сільського господарства Ціль 3. Міцне здоров'я і благополуччя Ціль 4. Якісна освіта Ціль 5. Ґендерна рівність Ціль 6. Чиста вода та належні сані­тарні умови Ціль 7. Доступна та чиста енергія

Процедури аналізу відповідності стратегічних та оперативних цілей страте­гій розвитку регіонів цілям Державної стратегії регіонального розвитку та Цілям Сталого Розвитку не встановлено, так само не передбачено відпові­дальності або інших наслідків у разі невідповідності стратегій розвитку регі­онів зазначеним документам планування національного рівня.

Кожна з областей має затверджені схеми планування території області. Але регі­ональні стратегії не враховують положення схем планування, так само і схеми планування територій не враховують стратегічні пріоритети розвитку регіонів. На практиці не дотримується принцип: стратегія визначає що має бути, а схема планування території – де саме це може бути реалізовано у просторі.

2. Регіональні цільові програми, які мають переважно галузевий (секторальний) характер, які відповідають функціям підрозділів ОДА та є підставою для передбачення коштів в місцевому бюджеті на відповідні цілі програм;

Регіональні цільові програми, як зазначено вище, розробляються відповідно до Методичних рекомендацій щодо Порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджених наказом Мініс­терства економіки України від 04 грудня 2006 року № 367, який втратив чинність в 2019 році. Але окремі регіони затвердили власні документи, що регламентують процес розроблення цільових програм в області. Так, зокрема, в Чернігівській області є чинним розпорядження голови облдержадміністрації від 05.05.2016 № 245 «Про Порядок розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання»40.

Чисельність регіональних цільових програм в областях традиційно складає декілька десятків. Наприклад, перелік обласних програм, які перебувають на контролі в Черкаській обласній раді станом на 12. 06. 2020 становить 89 цільових програм різного спрямування (Додаток 1. 3). Чинні обласні програми (зі змінами) Чернігівської області, які перебувають на контролі в Чернігівській обласній раді, складають перелік з 50 програм (Додаток 1. 4.).

Особливістю цих програм є те, що вони затверджуються на середньостроковий період фактично без фінансування, а тому виглядають, як набір заходів без фінан­сового забезпечення та, як правило, без конкретних показників результативності їх виконання.

Приклад типової таблички фінансування цільової секторальної програми наве­дено нижче.

ТАБЛИЦЯ 5. Орієнтовні обсяги та джерела фінансування обласної програми «Підтримка системи громадського здоров'я» на 2020-2022 роки.

Обсяг фінансування Програми за рахунок коштів державного бюджету визнача­ється щороку, виходячи з квот централізованого постачання, місцевих бюджетів – з конкретних завдань та можливостей фінансового забезпечення у відповідному бюджетному періоді, інших джерел – з обсягів залучення коштів.».

Оскільки нормативна база щодо розроблення цільових регіональних про­грам створювалась 13 років тому, до запровадження стратегічного плану­вання на субнаціональному рівні, то жодних вимог щодо узгодження цільо­вих програм та регіональних стратегій розвитку не встановлено.

40 http://cg.gov.ua/web_docs/1/2015/10/docs/245. docx

Фактично відбувається два паралельних процеси, які скеровуються керівництвом областей відповідно до власних знань, спроможностей та політичної волі.

3. Програма соціального та економічного розвитку на плановий рік (та про­гноз на 2 наступні роки) (далі – ПСЕР), в якій визначаються пріоритети для фінансування з обласного бюджету відповідного року;

Програма соціального та економічного розвитку на плановий рік (та прогноз на 2 наступні роки) розробляється щорічно в обов'язковому порядку обласними державними адміністраціями згідно з вимогами Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та постанови КМУ від 26 квітня 2003 року «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проєкту державного бюджету» із змінами.

Цим документом фактично встановлюються підстави для затвердження бюджетних призначень на виконання цільової регіональної програми шляхом включення програм до щорічних програм соціально-економічного розвитку області. Так, наприклад, розпорядженням голови Чернігівської облдержадміністрації від 05.

05. 2016 № 245 «Про Порядок розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання» 41 передбачений такий алгоритм дій:

«5. 1. Після затвердження обласною радою програми головний розпорядник коштів надає Департаменту фінансів обласної державної адміністрації бюджетні запити щодо її фінансування у наступному році за рахунок коштів обласного бюджету.

5. 2. Департамент фінансів обласної державної адміністрації аналізує подані бюджетні запити відповідно до реальних можливостей обласного бюджету і після узгодження із Департаментом економічного розвитку обласної державної адміні­страції включає пропозиції до проєкту обласного бюджету на наступний рік.

5. 3. Перелік програм, які фінансуються із залученням коштів обласного бюджету, включається окремим додатком до щорічної програми соціально-економічного розвитку області.

5. 4. Фінансування програми здійснюється виключно за умови затвердження бюджетних призначень на її виконання рішенням обласної ради про обласний бюджет на відповідний рік (рішенням про внесення змін до обласного бюджету на відповідний рік) згідно з розписом обласного бюджету.».

Як результат, частина цільових обласних програм не фінансується з року в рік, або фінансується не стабільно в залежності від наявності достатньої кількості коштів в місцевому бюджеті та встановленої (за незрозумілим механізмом) пріоритетності програм для області в кожному конкретному році.

Підтвердженням цього є такий факт: із 89 обласних програм Черкаської області до програми соціально-економічного розвитку на 2021 рік було включено лише 58 програм та Перелік інвестиційних проєктів, що планується реалізувати у 2021 році кількістю 21 інвестпроєкт. В Чернігівській області ситуація дещо краща – з 50 чинних включено 47 цільових програм та 47 інвестиційних проєкти.

Законодавчо затверджена типова структура розроблення ПСЕР на середньостро­ковий період (до 5 років) та короткостроковий період (1 рік). Опис ПСЕР включає 47 розділів, зокрема: аналіз економічного і соціального розвитку за попередній період; головні проблеми розвитку економіки і соціальної сфери; цілі і пріоритети економічного і соціального розвитку у наступному році тощо. Опис ПСЕР також включає низку додатків, зокрема:

¦ Перелік обласних цільових програм за головними напрямами діяльності соціально-економічного та культурного розвитку області, які передбачається фінан­сувати у поточному році, які, в свою чергу конкретизуються завданнями та захо­дами реалізації ПСЕР на поточний рік;

41 http://cg.gov.ua/web_docs/1/2015/10/docs/245. docx

¦ Основні показники соціально-економічного розвитку області, на основі яких можна робити аналіз щодо виконання ПСЕР в розрізі 3-х років. Як правило ПСЕР включають заходи регіональних цільових програм, державних цільових програм, державних субвенцій області на поточний рік.

4. Обласний бюджет на плановий рік (та прогноз на 2 наступні)роки

Бюджетним кодексом України серед планувальних та програмних документів регіонального розвитку вказано програму соціально-економічного розвитку відповідної області. Статтею 76, зокрема, встановлено, що до проєкту рішення про місцевий бюджет додається: «1) пояснювальна записка, яка повинна містити: а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, які покладено в основу проєкту місцевого бюджету; б) оцінку надходжень доходів з урахуванням втрат доходів у результаті наданих відповідною радою податко­вих пільг; в) пояснення до основних положень проєкту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків щодо функцій та про­грам. (обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету); …. 5) пере­лік інвестиційних програм на наступний бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди; …8) інші матеріали…».

Інформація про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, які покладають в основу проєкту місцевого бюджету, міститься саме в Програмі соціально-економічного розвитку на відповідний рік. Наприклад, в документі, що розміщений на сайті департаменту фінансів Чернігівської ОДА «Прогноз обласного бюджету Чернігівської області на 2021 – 2022 роки» 42 зазначено:

«Цей прогноз визначає основні напрями дій у середньостроковій перспективі, які сприятимуть досягненню довгострокових стратегічних цілей. Прогноз обласного бюджету Чернігівської області на 2021 – 2022 роки (далі – Прогноз) розроблено на основі норм Бюджетного і Податкового кодексів України, Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 2020 – 2022 роки, схваленого постановою Кабінету Міністрів України від 15. 05. 2019 № 555 (із змінами, внесеними постановою Кабміну від 23. 10. 2019 № 883), Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої постановою Верховної Ради України від 04. 10. 2019 № 188-IX, Методичних реко­мендацій щодо складання у 2019 році місцевих бюджетів на середньостроковий період, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 29. 03. 2019 № 130, листа Мінфіну від 18. 10. 2019 № 05110-14-6/26381 «Про обсяги міжбюджетних транс­фертів на 2021 – 2022 роки у розрізі місцевих бюджетів», прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку області на 2020 – 2022 роки, показників галузевих обласних програм тощо.

Головна мета Прогнозу: створення дієвого механізму управління бюджетним процесом, встановлення зв'язку між стратегічними цілями та можливостями бюджету у середньостроковій перспективі, забезпечення прозорості, передбачуваності, послідовності бюджетної політики, визначення фінансового ресурсу обласного бюджету на середньострокову перспективу.

Основні завдання Прогнозу: планування реальних надходжень обласного бюджету (на основі прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку області з урахуванням зміни податкової бази і фактичного рівня відповідних над­ходжень), видатків і кредитування бюджету (з урахуванням пріоритетів розвитку галузей бюджетної сфери та можливостей дохідної бази бюджету).

Основні принципи формування Прогнозу: збалансованість, обґрунтованість, ефек­тивність та результативність.

Положення щодо врахування цілей і пріоритетів бюджетної політики: бюджетна політика на 2021 – 2022 роки спрямовуватиметься на подальшу стабілізацію економіки, проведення структурних реформ у бюджетній сфері та економіці, на вдоско­налення міжбюджетних відносин на принципах децентралізації фінансів, а також на забезпечення гідних умов життєдіяльності кожного громадянина.

42 http://dfin. cg.gov.ua/web_docs/2142/2019/12/docs/Prog№z%20oblbudgety%202021–2022. pdf

Очікувані результати: надходження до обласного бюджету (з урахуванням транс­фертів) на 2021 рік прогнозуються в сумі 2 405,8 млн грн, на 2022 рік – 2 507,0 млн грн (більше 2021 року на 101,2 млн грн або на 4,2%).

Можливі ризики невиконання прогнозних показників. При несприятливих зов­нішніх політичних, економічних та інших факторах, які впливають на економіку України, і, як наслідок, на фінансово-економічну ситуацію області, ймовірне недо­сягнення запланованих темпів зростання фонду оплати праці, що може призвести до невиконання прогнозних показників за податком на доходи фізичних осіб, який в структурі доходів місцевих бюджетів займає домінуючу позицію.

Індикативні показники соціально-економічного розвитку, які використовувались під час складання Прогнозу:

основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України; прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку Чернігівської області (наведені в Програмі соціального та економічного розвитку на пла­новий рік (та прогноз на 2 наступні роки); прогнозні обсяги видобутку корисних копалин загальнодержавного значення за видами корисних копалин; прибуток прибуткових підприємств; дані щодо кількості ліцензій, які планується видавати суб'єктам господарювання упродовж 2021 – 2022 років уповноваженими в області органами ліцензування; середньооблікова кількість штатних працівників; середньомісячна заробітна плата одного штатного працівника; фонд оплати праці працівників (штатних і нештатних), зайнятих економічною діяльністю (без малих підприємств) тощо.».

Як видно, обласний бюджет формально жодним чином не узгоджений із цілями та пріоритетами Стратегії сталого розвитку Чернігівської області до 2027 року. Аналогічною є ситуація і в Черкаській та інших областях.

Одночасно, виникає питання щодо обґрунтованості прогнозних показників економічного та соціального розвитку областей, оскільки крім загальних зако­нодавчих норм та структури прогнозу областей, інших методичних або інструк­тивних матеріалів для складання демографічного та економічного прогнозів ані Мінекономрозвитку (як центральний орган виконавчої влади, що відповідає за питання економічної політики), ані Мінрегіоном (як центральним органом вико­навчої влади з питань регіональної політики) не розроблено. Якість прогнозів значною мірою залежить від досвіду та фаховості працівників облдержадміні­страцій.

Відсутність законодавчих вимог щодо необхідності узгодження стратегіч­ного планування, програмування та бюджетування розвитку регіонів, а також низька культура стратегування управлінців різних рівнів призводить, на думку стейкхолдерів, які взяли участь у фокус-групах, самооцінці або дали інтерв'ю, до не сприйняття її ролі як головного планувального документу стратегічного значення.

Не дивлячись на багаторічний досвід стратегування, найбільш простим та передбачуваним залишається річний горизонт планування та бюджетування.

Крім того, було зазначено, що незважаючи на нормативні вимоги, не завжди від­бувається узгодженість процесів та пріоритетів Державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій. Зокрема, відповідно до п. 10 постанови КМУ від 11.11.2015 № 932 проєкт регіональної стратегії подається на затвердження обласним радам не пізніше ніж через шість місяців після затвердження Державної стратегії регіонального розвитку України. В той же час, п. 21 доручення Прем'єр-міністра України від 10. 01. 2019 № 02-01/276 обласні державні адміністрації повинні були до 01 грудня 2019 року забезпечити розроблення та подання на розгляд обласних рад проєктів регіональних стратегій розвитку на період 2021–2027 років. Водночас, Державна стратегія регіонального розвитку на 2021–2027 роки була затверджена Постановою КМУ № 695 тільки 5 серпня 2020 року. Відповідно до п. 4 цієї постанови обласні державні адміністрації повинні привести у шестимісячний строк регіональні стратегії у відповідність до Державної стратегії, встановити зміни та доповнення до вже затвердженої регіональної стратегії та Плану заходів з її реалізації.

Як проблемне питання також було зазначено відсутність належної статистичної бази для здійснення якісного аналізу розвитку окремих типів територій в межах області. Причина – практична відсутність достовірної інформації на рівні територіальних громад та районів.

Разом з тим, проведене анкетування засвідчило, що понад 50,0% стейкхолдерів обох регіонів (51,3% в Чернігівській, із них 2/3 складають жінки та 1/3 – чоловіки, та 58,3% в Черкаській областях, із них понад ¾ складають жінки та менше ¼ – чоловіки) вважають, що регіональна стратегія розвитку областей встановлює пріоритети для публічних інвестиційних рішень для регіону. Серед них, передусім, представники обласних та районних державних адміністрацій (зокрема 69,2% у Чернігівській та 76,9% у Черкаській області), територіальних органів ЦОВВ, окремих органів місцевого самоврядування в обох областях. Встановлення таких пріоритетів підтвердили також представники навчальних закладів та Агенції регіонального розвитку Чернігівської області, а також інститутів громадянського суспільства та бізнес асоціацій Черкаської області. Варто також зазначити, що 28,2% стейкхолдерів у Чернігівській і 16,7% у Черкаській області схильні вважати, що такі пріоритети визначені лише частково.

Стейкхолдери обох областей здебільшого вважають регіональну стратегію реаліс­тичною, такою, що узгоджується з національними цілями та враховує особливості регіону, орієнтованою на результати, спрямованою у майбутнє, а також такою, що враховує інтереси різних груп населення та узгоджується з національними цілями. Водночас, «вузькими місцями», на їх думку, є відсутність статистичних даних на рівні ОТГ, що ускладнює територіальний аналіз на основі даних, а також те, що технічні завдання у Плані заходів є надто аморфними, а мають бути конкретнішими.

РИСУНОК 1. Оцінка щодо встановлення РСР пріоритетів для публічного інвестування, % опитаних

У той же час, кожен четвертий опитаний з числа бенефіціарів у Чернігівській і кожен третій – у Черкаській області не змогли відповісти на ці питання (це, переду­сім пенсіонери, люди з інвалідністю, жінки, які проживають у сільській місцевості, безробітні, а також значна частина економічно активної групи). Ще приблизно від ¼ до ½ ставлять під сумнів те, що пріоритети публічного інвестування на націо­нальному рівні узгоджуються з потребами області (в Чернігівській області – 56,0%, в Черкаській – 47,0%) та що технічні завдання у Плані заходів відповідають потре­бам розвитку регіону (в Чернігівській – 56,0%, в Черкаській – 37,0%), а також, що передбачено публічні інвестиції у тверду та м'яку інфраструктуру і вони є взаємно доповнюючими (52,0% і 42,0% відповідно).

РИСУНОК 2. Оцінка стейкхолдерами Чернігівської та Черкаської областей реа­лістичності регіональної стратегії розвитку області, врахування інтересів різних груп населення та узгодження з національними цілями (за шкалою від 1 до 5, де 1 означає «Найменші або відсутні», а 5 – «Найбільші проблеми»), % опитаних

Також, більшість бенефіціарів не переконані, що місцеві органи влади оцінюють потенційний внесок публічних інвестицій у зростання економіки регіону (Черні­гівська область – 52,0%, Черкаська – 58,0%), що в процесі територіального аналізу та планування використовуються дані (статистичні), як доказова база (52,0% та 47,0% відповідно), а також що, стратегія передбачає розвиток людського капіталу та вра­ховує інтереси різних груп населення (Чернігівська область – 52,0% та Черкаська – 47,0%). Цікаво, що частина представників економічно активної групи (31,2% у Чер­нігівській та 18,7% у Черкаській області) та молоді (40,0% у Чернігівській та 50,0% у Черкаській області) стверджує, що регіональна стратегія розвитку враховує інте­реси різних груп населення, водночас представники всіх інших категорій мають сумніви щодо цього або ж займають протилежну позицію.

Загалом значною мірою така позиція бенефіціарів зумовлена їхньою низькою обі­знаністю зі стратегічно-планувальними документами (про що було зазначено в окремих коментарях).

ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ ОПИТУВАННЯ:

¦ Аналіз відповідей більшості стейкхолдерів та обізнаних представни­ків бенефіціарів обох регіонів свідчить, що рішення про пріоритетні напрямки публічних інвестицій приймаються з урахуванням регіональ­ної стратегії розвитку.

¦ Здебільшого регіональні стратегії розвитку узгоджується з національними цілями та враховують особливості й пріоритети розвитку регіонів, однак є лише певним орієнтиром для публічних інвестиційних рішень, зокрема коштів ДФРР та обласних бюджетів. Як правило, використання коштів сек­торальних бюджетних програм попередньо не узгоджується із регіональ­ними стратегіями, а дифузне, розмите формулювання технічних завдань у Планах заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку зумовлюють можливість маніпулювання ними під час визначення переліків проєктів, які фінансуватимуться за кошти ДФРР.

¦ Загалом стратегіям бракує реалістичності, вони перевантажені операцій­ними цілями, завданнями, заходами та технічними завданнями на проєкти, виконання яких неможливо забезпечити без відповідного фінансування. Ще одним мінусом є недостатнє використання достовірних статистичних даних як доказової бази. Так само не всі стейкхолдери і бенефіціари у силу різних обставин є достатньо залученими до розроблення стратегіч­них планувальних документів.

1.4. Прогалини (проблемні питання)

Загалом в Україні є низка нормативно-правових актів, що мають врегулювати питання створення системи стратегічних планувальних документів, у тому числі щодо регіонального розвитку. Проте, цілісної системи не створено через наявність прогалин нормативного, організаційного та інституційного характеру.

Відсутня єдина система планувальних документів.

В Україні склались кілька систем підготовки стратегій, програм і планів, визначених на різних рівнях публічного управління та сферах законодавства. Ці системи мають різний ступінь обов'язковості для функціонування органів державної і місцевої влади з максимальною роллю річних програм соціально-економічного розвитку і мінімальною роллю довгострокових стратегій, які, не мають прив'язки до бюджетного процесу. Між цими системами немає значних протиріч, проте вони й не мають взаємозв'язків між собою від національного до регіонального та місцевого рівнів, що створює неузгодженість у стратегічному плануванні, яка загострюється поточними швидкими та несистемними змінами в управлінні на національному, регіо­нальному та місцевому рівні.

Не передбачено інструментів узгодження стратегічних документів різних рівнів врядування

Формально, українське законодавство, що регулює питання стратегічного планування регіонального розвитку, передбачає узгодженість регіональних стратегій розвитку із Державною стратегією регіонального розвитку. Проте, не визначається глибини такого узгодження та не встановлено порядку, який передбачає процедури перевірки узгодження регіональної стратегії із державною та формалізацію факту узгодження.

Відсутня усталена практика територіального аналізу при визначенні порядку використання коштів секторальних міністерств.

Неузгодженість процесів стратегування, програмування, та бюджетування (публічного інвестування) на всіх рівнях врядування спричиняє формальний характер існуючих механізмів публічного інвестування, який не забезпечує задекларованих стратегічних цілей.

На практиці часто не дотримується поєднання стратегічного і проєктного підходів (значна частина регіональних програм і проєктів не узгоджується зі стратегічним плануванням). Зазвичай замість «портфеля» проєктів розвитку – через регіональну стра­тегію та різні обласні програми формується перелік «побажань» без огляду на реальні ресурси публічного інвестування та можливості їх диверсифікації та збільшення.

Низька інституційна спроможність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування

Ефективність стратегування для цілей публічного інвестування з урахуванням прі­оритетів та особливостей розвитку територій значною мірою стримується низь­кою інституційною спроможністю стейкхолдерів та бенефіціарів в цій сфері. Часта заміна керівників ОДА, їх заступників, відсутність мотивації через не визначення майбутньої ролі МДА, брак знань та навичок у фахівців органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо інноваційних підходів до публічного управління та інвестування гальмує здійснення реформ та розвиток територій.

Копіювання окремими громадами, раніше розроблених стратегій однієї чи кількох інших територіальних громад без урахування місцевих соціальних та економічних потреб

Відсутність достатнього рівня знань та навичок із стратегічного планування та публічного інвестування у фахівців органів місцевого самоврядування новостворених територіальних громад, необізнаність з вимогами та викликами у сфері сучасного планування спричиняє практику калькування вже затверджених місце­вих стратегій без належного аналізу, вивчення проблем, визначення потреб, залучення широких верств населення різних соціальних груп. Існує й інша практика підготовки проєкту стратегії запрошеними експертами в рамках міжнародної тех­нічної допомоги, основний ризик якої полягає у застосуванні стандартно-типових підходів при слабкому врахуванні чи й нехтуванні специфічними особливостями даної громади, чи навіть українського законодавства.

Відставання нормативного регулювання у сфері прогнозування та планування від реальних змін адміністративно-територіального устрою та бюджетної системи

Система розробки прогнозів економічного і соціального розвитку областей, райо­нів і міст на п'ять років і програм економічного і соціального розвитку цих суб'єктів на наступний рік залишилась архаїчною. Вона ігнорує створення об'єднаних територіальних громад, бюджетну децентралізацію, зміни у відносній вазі бюджетів різного рівня і повноваженнях їх розробників.

Процес стратегічного планування регіонального розвитку, розробка Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР) і регіональних стратегій розвитку, по-перше, не узгоджені за строками (три, чотири, сім років) з прогнозами і планами економічного і соціального розвитку в рамках бюджетного планування (рік, два роки, п'ять років) та не охоплює рівень територіальних громад.

Стратегування на рівні громад є на сьогодні окремим процесом, який не узгоджений, а тільки дотичний до довгострокового прогнозування економічного і соціального розвитку і до розробки регіональних стратегій розвитку.

Планування та розподіл коштів державного бюджету для інвестування у регіонах здійснюється без широкого залучення до процесу регіональних суб'єктів та врахування стратегій розвитку регіонів

Розподіл за формульним розрахунком коштів дорожнього фонду відбувається без попередніх консультацій з регіонами чи всередині регіонів з територіальними громадами, щодо визначення пріоритетів фінансування, їх узгодження із стратегіями розвитку регіонів та територіальних громад. Розподіл коштів здійснюється виходячи із співвідношення доріг різних категорій, а не від оцінених потреб та наявності стратегії розвитку регіону, яка містить просторову складову відновлення та розвитку дорожнього господарства. Стратегування на рівні громад є на сьогодні окремим процесом, який не узгоджений, а тільки дотичний до довгострокового прогнозування економічного і соціального розвитку і до розробки регіональних стратегій розвитку.

Відсутність необхідних для стратегічного планування на регіональному та місцевому рівнях достовірних статистичних показників

На державному рівні існує традиційна система регіональної статистики. Одночасно, вона є обмеженою та не адаптованою до потреб реформ, що здійснюються в країні. Зокрема, фактично відсутня статистика населення (не проводиться пере­пис). Відсутня місцева статистика. В умовах зміни меж громад в результаті їх об'єднання, інтегрованої достовірної бази даних немає. Відсутній уніфікований підхід до формування адміністративної звітності та бази даних місцевого (базового) рівня. Кожна ОТГ використовує власні реєстри та можливості для формування, ведення та використання баз даних.

Відсутність територіальної орієнтації регіональних стратегій розвитку

Регіональна стратегія розвитку, як правило не містить детального аналізу терито­ріальних відмінностей у межах регіону, не ідентифікує території щодо яких мають запроваджуватись особливі інтегровані проєкти розвитку, виходячи із досягнення стратегічних цілей стратегії.

Відсутність аналізу та оцінки впливу публічних інвестицій в різних секторах на розвиток регіону та різні групи населення.

Публічні інвестиції, які плануються та реалізовуються в регіонах за кошти секторальних ЦОВВ, не аналізуються на предмет їх впливу на досягнення стратегічних цілей розвитку та суміжні сектори регіональної економіки та розвиток людського капіталу

Не враховується взаємодоповнюваність інвестицій у «тверду» та «м'яку» інфраструктуру

В нових умовах, які постійно і швидко змінюються, головні інвестиції мають орі­єнтуватись на людину. Якщо у громаді/регіоні немає кваліфікованих кадрів, тут не буде високотехнологічного заводу. Якщо вчителі у школі не здатні надати знань, жоден ремонт школи не допоможе дітям вступити у ВНЗ. Натомість інвестиційні проєкти, які фінансуються за публічні кошти практично повністю орієнтуються на тверду інфраструктуру і не враховують важливість інвестування у людину.

Спорадичне планування інвестицій поза межами розробленої стратегії

Не зважаючи на стратегічні та оперативні цілі, визначені державною, регіональ­ною чи місцевою стратегіями, на різних рівнях урядування раптово з'являються політичні ініціативи щось збудувати чи відремонтувати поза цілями планувальних документів. Таким чином публічні інвестиції не забезпечують комплексний та пла­новий розвиток територій, а створюють лише електоральну привабливість тим, хто ініціював та реалізував таку інвестицію.

1.5. Рекомендації щодо розв'язання проблем на всіх рівнях врядування

На державному рівні

1. Розробити та ухвалити рамковий закон, яким врегулювати питання створення зрозумілої та ієрархічної системи стратегічного планування в Україні, передбачити типи документів стратегічного планування, процедуру затвердження, порядок узгодження між собою, порядок реалізації, моніторингу і оцінювання результативності стратегічних планувальних документів (рекомендацію вклю­чено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регі­онального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), передбачено розроблення відповідного законопроєкту (п. 107).

2. Передбачити зміни до Бюджетного кодексу України, які встановлюватимуть зв'язок між стратегічними планувальними документами регіонів, територіальних громад та їх річними програмами соціально-економічного розвитку.

3. Провести комплексний аналіз впливу змін, внесених до закону «Про регулювання містобудівної діяльності» на стратегічне планування у територіальних громадах і гармонізувати вимоги щодо стратегічного планування – в часі із плануванням у просторі.

4. Внести зміни до Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині виключення поняття «концепції інтегрованого розвитку території територіальної громади», як самостійного планувального документу стратегічного харак­теру, а окремі елементи такої «концепції» перенести, як складові стратегії роз­витку громади, якщо така готується громадою.

5. В Регламенті Кабінету Міністрів України передбачити проведення аналізу проєктів актів, що стосуються затвердження документів стратегічного планування на предмет їх відповідності актам вищого рівня планування та взаємоузгодженості із раніше ухваленими актами; передбачити погодження таких актів з Мінрегіоном, який має надавати висновки, щодо його відповідності Дер­жавній стратегії регіонального розвитку та можливого впливу акта на розвиток регіонів. (рекомендацію включено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпоря­дження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), (п. 107, заходи 3, 4).

6. Підготувати та внести зміни у Закон «Про засади державної регіональної політики», що передбачають надання Мінрегіоном висновків щодо відповідності узгодження проєкту регіональної стратегії з Державною стратегією регіональ­ного розвитку; (станом на липень 2021 р. проєкт Закону підготовлено та подано до ВРУ (реєстр. № 5323), прийнято в першому читанні 01. 06. 2021 за основу)

7. Визначити механізм узгодження стратегій розвитку громад з Державною стратегією регіонального розвитку і регіональними стратегіями розвитку, зокрема, переглянути та внести в установленому порядку зміни до чинних методик у сфері розробки регіональних та місцевих стратегій розвитку і пов'язаних з ними документів. Удосконалити процес стратегування на національному, регі­ональному та місцевому рівнях на основі створення єдиних методичних підхо­дів для стратегічного планування в громадах, у т. ч. з урахуванням досягнення спільних цілей по горизонталі (в рамках міжмуніципальної, макрорегіональної та транскордонної співпраці), та вертикалі для загальнодержавних цілей роз­витку в різних сферах (в рамках секторальної децентралізації) (рекомендацію включено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), п. 107 (захід 6).

8. Ухвалити нову редакцію Наказу Мінрегіону від 30. 03. 2016 № 75 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об'єднаної територіальної громади» де передбачити досить детально механізми розроблення, затвердження та моніторингу реалізації стратегій розвитку територіальних громад. (Станом на липень 2021 р. нову редакцію проєкту Методичних рекомендацій підготовлено Мінрегіоном за консультаційної підтримки SURGe).

9. Підготувати та внести зміни у Порядок спрямування коштів державного дорожнього фонду затверджено Постановою від 20 грудня 2017 р. № 1085 в частині його узгодження з пріоритетами Державної стратегії регіонального розвитку, а також з Генеральною схемою планування території України. Підготувати та внести зміни у спільний наказ Мінінфраструктри та Мінфіну № 573/1019 в частині узгодження розподілу коштів на місцеві дороги з урахуванням реалізації регіональної стратегії розвитку. (рекомендацію включено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), п. 111 (захід 1).

10. Розробити механізм залучення Мінрегіоном зовнішньої експертизи за кожною оперативною ціллю ДСРР для спільного опрацювання проєктів порядків викори­стання коштів інвестиційних/ бюджетних програм ЦОВВ в частині їх узгодження із цілями і завданнями ДСРР. (рекомендацію включено до Плану заходів з реалі­зації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), п. 114 (захід 1).

11. Розробити навчальні курси з розробки стратегічних планувальних документів та запровадити їх викладання для працівників органів місцевого самовряду­вання через системи регіональних навчальних центрів, АРР (після впорядку­вання законодавства про стратегічне і просторове планування на місцевому рівні). (рекомендацію включено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), п. 121 (захід 1), п. 131 (захід 1).

12. Узгодити та внести в установленому порядку пропозиції щодо змін до зако­нодавства в частині періодичності складання і термінів дії програм, планів і стратегій, передбачених Законами України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та «Про засади державної регіональної політики», а саме:

¦ систему планування і узгодження програм на рік, два і п'ять років, передбачену першим з цих законів і орієнтовану на бюджетний процес, узгодити з системою стратегування на три, чотири і сім років, передбачених другим з цих законів;

¦ ввести спільний для цих законів механізм формування щорічних програм економічного і соціального розвитку, параметри яких використовуватимуться для обґрунтування міжбюджетних трансфертів.

13. Врегулювати прогалини, що виникли через скасування наказу Мінекономіки щодо методичних рекомендацій з розробки регіональних цільових програм. На період до законодавчого вирішення проблеми відсутності нормативного регулювання порядку розробки регіональних цільових програм, підготувати методичні рекомендації з їх підготовки, як певний порадник для ухвалення обласними радами власних «порядків».

14. Ухвалити нормативні рішення, щодо запровадження в практику публічного інвестування RBM, GBA+ на національному, регіональному та місцевому рівнях. (рекомендацію (в частині навчання) включено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (роз­порядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), п. 116 (захід 1).

15. Підготувати типові рекомендації, щодо їх врахування при підготовці стратегій розвитку територіальних громад, виходячи із типів територій, до яких відно­сяться громади: сільські громади в несприятливих умовах регіональні полюси економічного зростання території природно-заповідного фонду прикордонні території в несприятливих умовах

16. Передбачити у Порядку розроблення регіональних стратегій вимоги щодо визначення територій регіону, які потребують спеціальних впливів/проєктів.

17. Передбачити механізм узгодження територіальних інтересів/зафіксованих у регіональних стратегіях, із планами публічних інвестицій, що реалізовувати­муться в регіонах ЦОВВ (рекомендацію включено до Плану заходів з реаліза­ції в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), п. 108 (захід 1).

18. Довідник бюджетних програм, спрямованих на розвиток регіонів (IT рішення, як елемент горизонтальної координації)

19. Передбачити пріоритет реалізації комплексних проєктів регіонального роз­витку, які крім твердої інфраструктури, передбачають інвестування у людський капітал, через внесення відповідних змін у Порядок відбору проєктів регіонального розвитку для їх фінансування за кошти ДФРР. (Станом на липень 2021 р. проєкт закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку» підготовлено та внесено Урядом до ВРУ (реєстр. № 4200), підготовлено зміни до Наказу Мінрегіону № 80 «Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку, що можуть реалізо­вуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку").

20. Формувати політичні традиції планового розвитку, несприйняття ініціатив, не залежно від їх походження, що не базовані на дослідженнях потреб, не випли­вають із планувальних документів і не мають визначених джерел.

На обласному та місцевому рівнях:

1. Внести відповідні зміни та доповнення до регламентів обласних рад (зокрема, обласний бюджет формується на основі РСР і ПЗ РСР, регламентів ОДА (стосовно узгодження бюджету з стратегічними документами).

2. Провести дослідження на обласному рівні як працює система підвищення кваліфікації та перекваліфікації державних службовців та працівників органів міс­цевого самоврядування та підготувати конкретні пропозиції з її удосконалення.

3. Запровадити в практику роботи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування проведення навчань, тренінгів, ознайомчих візитів, обмін досвідом, проведення круглих столів тощо з питань планування, реалізації, моніторингу та оцінки публічних інвестицій.

4. Запровадити методичне та інструктивно-консультаційне супроводження процесу публічного інвестування в регіонах з боку ЦОВВ, на місцевому рівні – з боку ОДА

5. Перетворити АРР на дієвий інструмент підтримки процесу публічного інвесту­вання на субнаціональному рівні: посилити їх необхідними спроможностями для надання ними підтримки територіальним громадам щодо розробки місцевих стратегій, навчань посадових осіб місцевого самоврядування, підготовки проєктів розвитку на отримання зовнішнього фінансування. (рекомендацію включено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), пп. 120-121).

6. Територіальним громадам визначити у структурі виконавчих органів підроз­діли, відповідальні за розробку стратегічних планувальних документів, забезпечити навчання їх працівників.

7. Радам територіальних громад затвердити положення про порядок розробки стратегії, її обговорення, підготовки та внесення змін по необхідності.

8. Обласним радам врегулювати порядок розробки обласних цільових програм своїми рішеннями на основі «методичних рекомендацій»

9. Врегулювати порядок розподілу публічних інвестицій секторального характеру у регіоні актами ОДА, які забезпечать врахування при розподілі цих коштів територіальну складову та пріоритети визначені СРР області.

10. В зв'язку із запровадженням нових стратегічних документів на регіональному (стратегія розвитку регіону) та місцевому (стратегія розвитку територіальної громади, комплексний план просторового розвитку, концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади) рівнях необхідно переглянути перелік та способи збирання показників на регіональному рівні та запрова­дити елементи місцевої/муніципальної статистики.

11. Територіальним громадам, виходячи із їхніх власних повноважень та необхідності планування свого розвитку на хоча б середньостроковий період, варто створювати власні інформаційні ресурси, які накопичують певні статистичні показники, важливі для планування: демографія, освіта, зайнятість, доходи домогосподарств, кількість транспортних засобів, підприємництво, тощо.

12. Переглянути регіональні стратегії розвитку на предмет їх відповідності ДСРР­2027 та визначення територій, які потребують спеціальних впливів/проєктів.

13. Передбачити у регламенті ОДА та обласної ради спеціальні процедури, які мають передувати прийняттю рішень щодо публічного інвестування і які мають передбачати аналіз впливу такого фінансування на ситуацію у сфері інвесту­вання та у суміжних сферах, варіанти посилення ефекту при включенні об'єкта інвестування у більший, інтегрований проєкт

14. Територіальним громадам готувати для фінансування за рахунок ДФРР інте­гровані проєкти розвитку, що передбачають інвестиції у людський капітал, від­повідно до цілей регіональної та місцевої стратегій розвитку.

15. Запровадити громадський моніторинг (за підтримки Мінрегіону):

розроблення планувальних документів регіонального розвитку відповідно до чинного законодавства;

реалізації публічних інвестиційних проєктів поза межами планувальних документів;

внесення змін у планувальні документи з порушенням законодавства (в тому числі для реалізації окремих інвестиційних проєктів).