Спроможність 2. Координувати секторальні політики з метою забезпечення інтегрованого територіально-орієнтованого підходу

Аналітичний документ для обговорення «Публічне інвестування для регіонального розвитку: спроможності, прогалини і рекомендації» > Зміст Звіту > Аналіз спроможностей > Спроможність 2. Координувати секторальні політики з метою забезпечення інтегрованого територіально-орієнтованого підходу

Цільовий стан:

• Регулярно здійснюється оцінка (аналіз) потенційної взаємодоповнюваності та можливих конфліктів (неузгодженість фінансування за часом, обсягом, очікуваними результатами) між секторальними (галузевими) інвестиціями.
• На регіональному рівні існують офіційні та/або неофіційні механізми для координації між секторами (та відповідними управліннями / агенціями).

2.1. Міжнародний досвід

Чому це важливо?

Щоб гармонізувати цілі між центральним і нижчими рівнями врядування та подолати прогалини фінансові, інформаційні та щодо спроможностей
Коли рішення приймаються ізольовано, зростає ймовірність інвестування у проєкти із однаковими цілями або спрямування ресурсів у проєкти, які не відповідають потребам регіону. Взаємодія з метою розроблення та реалізації стратегій публічних інвестицій на всіх рівнях врядування є нелегкою задачею навіть коли заінтересовані сторони чітко визнають потребу в ній. Консолідації зусиль на всіх рівнях врядування можуть заважати витрати на взаємодію, тиск через конкуренцію, обмеженість ресурсів, відмінності у пріоритетах та побоювання несиметричного розподілу коштів та вигод від співробітництва.

Щоб створювати синергію на національному та субнаціональному рівні для розв'язання багатовимірних викликів
Для ефективної реалізації інвестицій, спрямованих на подолання таких комплексних викликів, як кліматичні зміни, урбанізація та демографічні проблеми необхідно, серед іншого, вживати конкретних заходів, створювати партнерства, щоб узгодити завдання політик на всіх рівнях врядування. Крім того, необхідно узгоджувати зусилля у таких секторах, як транспорт, водні ресурси та енергетика, а також у інших сферах публічної політики – таких, як просторове планування та землеустрій. При цьому значну роль у боротьбі із кліматичними змінами відіграють органи влади субнаціонального рівня. Впровадження узгоджених кліматичних стратегій передбачає участь багатьох заінтересованих сторін та вимагає багаторівневої методології, яка поєднує висхідний та низхідний підходи. Потрібно налагодити ефективну координацію, щоб забезпечити участь і, відповідно, вигоди для всіх людей, територій та компаній.

Щоб зрозуміти, які заходи є найбільш дієвими, де саме їх впроваджувати та за яких умов
Завдяки діалогу та обміну зібраними даними органи врядування з'ясовують, які заходи є найбільш дієвими, де саме їх впроваджувати та за яких умов. Однак саме по собі створення координаційних інструментів або інституцій, які підтримують діалог, не забезпечить ефективної координації цілей та заходів. Важливими умовами заохочення всіх сторін до участі у конструктивному діалозі є прозорість правил та їх наслідків, простота інформації, надійність та спільні зобов'язання.

Австрія
Федеральне міністерство науки, досліджень та економіки Австрії створило платформу для обміну інформацією між профільними національними та регіональними органами – «Bundesländerdialog». Ця платформа є основою для більш чіткої координації політик міністерств та земель. Федеральне міністерство та землі, зокрема, визначають важливі інструменти для Національної стратегії досліджень, технологій та інновацій, а також спів-фінансують їх впровадження.

Австралія
В Австралії існує державна незалежна організація «Інфраструктура Австралії». Її робота зі штатами, територіями, місцевими органами влади та приватним сектором базується на ретельному аналізі витрат і вигод та спрямована на визначення інвестиційних пріоритетів, політик та регуляторних реформ, необхідних для реалізації своєчасних скоординованих національних публічних інвестицій. Вона також надає рекомендації субнаціональним органам врядування щодо подолання інфраструктурних прогалин та вузьких місць, які перешкоджають економічному зростанню.

Швеція
У період з 2014 р. до 2020 р. органи влади національного та субнаціонального (регіонального) рівнів збираються в рамках Національного форуму регіонального зростання та привабливості регіонів. Одна частина форуму призначена для політиків високого рівня, інша – для державних службовців високого рівня. Чотири рази на рік для кожної з двох гілок форуму організовуються зустрічі. Форум являє собою платформу для політичного і стратегічного діалогу представників влади національного та регіонального рівня, який базується на національній стратегії та регіональних програмах розвитку.

Досягнення синергії та комплементарності публічних інвестицій вимагає розвитку відповідних спроможностей. Доповнюваність / комплементарність / синергія публічних інвестицій є критично важливою. Субнаціональні суб'єкти регіональної політики як правило найкраще розуміють місцеві потреби та можуть програмувати синергію між інвестиційними пріоритетами. Якщо регіон планує нову дорогу, школу чи будь-яку іншу публічну інвестицію, важливо виконати певні умови щодо комплементарності місцевої інфраструктури чи послуг. Інвестиції лише в тверду інфраструктуру мають незначний вплив на регіональне зростання, якщо вони не пов'язані із розвитком людського потенціалу та інновацій. Комплементарність між секторами можна шукати як на макрорівні (узгодження інвестицій у житло та транспорт), так і на мікро / проєктному рівні (побудова технологічного центру в регіоні з кваліфікованими дослідниками та/або фірмами, готовими скористатися підтримкою інновацій). Попри те, що центральний рівень може створити всі необхідні умови та сприятливе середовище для міжсекторальної координації (наприклад, шляхом розподілу коштів за стратегічним пріоритетом, а не виключно на основі галузевої програми), спроможність брати участь у міжсекторальній координації може становити серйозний виклик для субнаціональних органів влади. На регіональному рівні наявність всеохоплюючої інвестиційної стратегії або спеціальних міжсекторальних органів може сприяти цій координації. Регіональні та місцеві органи влади також можуть залучати підтримку ззовні, наприклад, агенції регіонального розвитку, щоб сприяти інтегрованому підходу до планування регіонального розвитку.

2.2. Аналіз законодавства

Документи політики на національному рівні та їх узгодження
На національному рівні існують кілька видів документів політики, чи документів стратегічного планування. Це зокрема – стратегія та концепція певної політики, а також документи їх впровадження – плани заходів з реалізації стратегії/концепції. Практики ухвалення таких документів є різними. Частина документів ухвалені актами Президента, більша частина – актами Уряду і є, навіть, приклади ухвалення стратегічних планувальних документів за своєю суттю у формі закону (приклади наведені у Додатку 1. 1.).

Щодо урядових документів політики, то вимоги до них та процедури їх ухвалення визначаються Регламентом Кабінету Міністрів України. Регламент затверджено Постановою КМУ «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» від 18 липня 2007 р. № 950.

Регламентом встановлюється, що Уряд приймає Постанови та Розпорядження. Постанови (§ 29) видаються з питань затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання, затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього. Розпорядження (§ 30) видаються з питань:

• схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо;
• затвердження державної цільової програми, плану заходів;
• утворення та затвердження складу робочих груп з питань ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
• виділення коштів з резервного фонду державного бюджету;
• делегування повноважень Кабінету Міністрів органам виконавчої влади у передбачених законом випадках;
• передачі майна;
• кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.

§33 Регламенту визначає поняття «Головний розробник, розробник та заінтересовані органи». Тут варто зауважити, що цей параграф визначає підходи щодо погодження проєкту акта різними заінтересованими сторонами.

Деякі ЦОВВ наділені правом обов'язкового погодження акта: «5. Проєкт акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономіки…».

При цьому встановлюється, що «Мінфін під час погодження проєкту акта опрацьовує підготовлені розробником фінансово-економічні розрахунки впливу реалізації акта на надходження та витрати державного та/або місцевого бюджетів. За результатами розгляду Мінфін оформляє висновок за встановленою ним формою. Мінекономіки під час погодження проєкту акта опрацьовує його на предмет впливу реалізації акта на такі показники економічного і соціального розвитку: (наведено перелік показників)». У цьому ж параграфі є застереження щодо погодження проєкту із Мінцифри: «Проєкт акта Кабінету Міністрів з питань інформатизації, електронного урядування, формування і використання національних електрон- них інформаційних ресурсів, розвитку інформаційного суспільства, електронної демократії, надання адміністративних послуг або цифрового розвитку підлягає обов'язковому погодженню з Мінцифри, яке проводить його цифрову експертизу згідно з § 37-1 (це параграф про цифрову експертизу)».

Також у цьому параграфі є певні норми щодо інклюзивності: «Під час підготовки проєкту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проєкт акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців».

Під час підготовки проєкту акта Кабінету Міністрів України з питань, що стосуються прав осіб з інвалідністю, такий проєкт акта в обов'язковому порядку надсилається всеукраїнським громадським організаціям осіб з інвалідністю, їх спілкам відповідно до статутної діяльності. Результати обговорення таких проєктів актів всеукраїнськими громадськими організаціями осіб з інвалідністю, їх спілками відображаються у пояснювальній записці.

Під час підготовки проєкту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування, прав та інтересів територіальних громад, місцевого і регіонального розвитку (згідно з тематикою консультацій, визначених Законом України «Про асоціації органів місцевого самоврядування"), такий проєкт акта в обов'язковому порядку надсилається всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування».

Залучення регіонів у певній мірі визначається § 41 Регламенту, який встановлює: «Проєкти актів Кабінету Міністрів з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць розробник погоджує з відповідними місцевими держадміністраціями,… Проєкти актів Кабінету Міністрів з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування чи інтересів територіальних громад, розробник надсилає відповідним органам місцевого самоврядування для ознайомлення та у разі надходження пропозицій від зазначених органів розглядає їх під час опрацювання таких проєктів».

§56 Регламенту регулює питання підготовки «політичної пропозиції» – концепції певної політики у певних сферах. Зокрема тут встановлюється, що «Концепція реалізації державної політики у відповідній сфері базується на оптимальному варіанті розв'язання проблеми та містить такі розділи:

• проблема, яка потребує розв'язання;
• мета і строки реалізації концепції;
• шляхи і способи розв'язання проблеми;
• прогноз впливу на ключові інтереси заінтересованих сторін;
• очікувані результати;
• обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів».

Жодних вимог щодо оцінки впливу певних політик на регіональний розвиток Регламентом Уряду не вимагається.

Координація ЦОВВ в частині вироблення та реалізації державної регіональної політики Законом «Про засади державної регіональної політики» (стаття 12, ч. 1, пункт 7) до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено: «7) визначення порядку координації дій органів виконавчої влади із забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики».

Постановою Уряду від 16 вересня 2015 р. № 714 було утворено Міжвідомчу координаційну комісію з питань регіонального розвитку та затверджено Положення про комісію.

До ключових повноважень цієї комісії належить:

• «забезпечення координації дій органів виконавчої влади із забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики, зокрема з обов'язковим залученням органів місцевого самоврядування до формування та реалізації державної регіональної політики, а також до узгодження галузевих прогнозів розвитку регіонів із стратегічними завданнями державної регіональної політики;
• розроблення пропозицій щодо забезпечення взаємозв'язку та узгодженості довгострокових стратегій, планів і програм розвитку на державному, регіональному та місцевому рівнях».

Незважаючи на наявність нормативного регулювання та створення спеціального координуючого органу у форматі міжвідомчої комісії, реально цей інструмент координації не працює – комісія не збирається на свої засідання.

Рада розвитку громад і територій
Указом Президента України від 18 грудня 2019 р. № 909/2019 було утворено Раду розвитку громад і територій. Раду утворено відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України як консультативно-дорадчий орган при Президентові України «з метою сприяння налагодженню ефективної взаємодії державних органів з органами місцевого самоврядування у питаннях вироблення пріоритетів державної регіональної політики та механізмів сталого розвитку територіальних громад з урахуванням стандартів Європейської хартії місцевого самоврядування та новітніх підходів у сфері регіонального розвитку, вирішення проблемних питань соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць».

Такий орган (з різними назвами) створювався при всіх Президентах України. Незважаючи на консультативно-дорадчий статус Ради, її вплив, завдання та спосіб організації роботи змінювалися в залежності від факторів переважно політичного характеру.

Як показує практика функціонування такого органу в минулому, його діяльність може бути успішною за умови, що:

1. Мінрегіон має відповідні повноваження та інституційну спроможність формувати і реалізовувати державну регіональну політику;
2. Міністр регіонального розвитку має статус віце-прем'єр-міністра, який дозволяє на практиці здійснювати горизонтальну та вертикальну координацію державної регіональної політики;
3. Мінрегіон і Президент узгоджено координують діяльність місцевих органів виконавчої влади відповідно до Закону України «Про засади державної регіональної політики», державної та регіональних стратегій розвитку, інших документів ДРП;
4. Рада не підміняє собою вертикальну і горизонтальну координацію, яка здійснюється Урядом, а підсилює її в частині реалізації державної регіональної політики.

2.3. Аналіз практик публічного інвестування

Координація секторальних (галузевих) політик між ЦОВВ та ОДА відбувається відповідно до законодавства, про що йшлося вище.

За підсумками опитування координацію секторальних політик з метою забезпечення інтегрованого територіально-орієнтованого підходу третина опитаних стейкхолдерів (33,3%) обох регіонів вважає належною між центром (Уряд, Мінрегіон, інші ЦОВВ) та регіонами. В той же час майже стільки ж у Чернігівській області (30,8%) та більше третини у Черкаській (37,5%) заявили, що така координація відсутня або ж скоріше відсутня. Ще частина (28,2% у Чернігівській та 20,8% у Черкаській) схильні вважати, що вона є частковою. 7,7% чернігівчан та 8,3% черкащан не змогли відповісти на питання щодо координації.

Рисунок 4. Оцінка стейкхолдерами Чернігівської та Черкаської областей координації публічних інвестицій між центром (Уряд, Мінрегіон, інші ЦОВВ) та регіонами, % опитаних

Щодо проблем, то про відсутність належної взаємодії між ЦОВВ та регіонами повідомили 15,3% опитаних стейкхолдерів Чернігівської та 29,1% Черкаської області. У той же час 35,8% та 25,0% відповідно вважають таку координацію належною. Тільки 28,2% чернігівчан та 25,0% черкащан висловилися ствердно про те, що на центральному рівні є розуміння існуючих регіональних потреб у проєктах регіонального розвитку.

Понад третина респондентів вважають надмірними вимоги ЦОВВ при підготовці проєктів, зокрема, стосовно співфінансування – 38,4% стейкхолдерів Чернігівської та 37,5% Черкаської області, стосовно часових обмежень (надто коротких термінів на підготовку) – 41,0% та 29,0% відповідно. Також 33,8% чернігівчан та черкащан вказали на складність аплікаційних форм. 

Водночас третина опитаних вважає вимоги ЦОВВ адекватними, ще близько чверті вважає, що вимоги бувають як надмірними, так і прийнятними. Близько половини чернігівчан (48,7%) вважають, що у зацікавлених сторін в регіонах є інформація про інвестиційні пріоритети і можливості центрального рівня, в той же час як це підтвердили лише 25,0% опитаних черкащан. Щодо існування нормативних та адміністративних перешкод, то більшість опитаних в обох регіонах вказали на їх відсутність.

Близько третини респондентів обох регіонів вважають, що однією з проблем є те, що не підтримуються проєкти спрямовані на якість людського капіталу («м'які» проєкти). В той же час приблизно така ж кількість стейкхолдерів Чернігівської та Черкаської області вказали, що така підтримка наявна або ж скоріше наявна, ніж ні.

Дещо різняться оцінки представників областей взаємовідносин центрального і регіонального рівнів у галузевому розрізі.

На наявність проблем узгодження публічних інвестицій з регіоном загалом вказала близько третини опитаних стейкхолдерів Чернігівської області. На думку опитаних, найбільші проблеми щодо узгодженості у сфері охорони здоров'я, на що вказали 43,5% (понад 2/3 з них жінки та менш як третина – чоловіки, насамперед представники органів місцевого самоврядування, бізнес асоціацій, навчальних і дослідницьких інституцій, власники і менеджери бізнесів, представники територіальних органів ЦОВВ; найменшим чином представники обласної і районних державних адміністрацій). Серед інших вузьких місць названо проєкти ДФРР – 41,0%, сфера захисту довкілля та використання природних ресурсів – 30,7% та транспортної інфраструктури – 28,2%. В той же час найкраща узгодженість у сфері освіти та соціальній сфері, культури та інформаційної політики.

Рисунок 5. Оцінка стейкхолдерами Чернігівської та Черкаської областей узгодження публічних інвестицій між центром (галузевими міністерствами) та регіонами, % опитаних

Рисунок 6. Оцінка стейкхолдерами Чернігівської та Черкаської областей основних проблем щодо узгодження публічних інвестицій між центром (галузевими міністерствами) та регіонами, % опитаних

Щодо Черкаської області, то на думку респондентів, узгодження публічного інвестування є значно гіршим і стосується більшості сфер досить чутливих для всіх громадян, зокрема:

• освіти і науки – 41,7% (4/5 з них жінки та лише п'ята частина – чоловіки, передусім представники навчальних і дослідних інституцій, Агенції регіонального розвитку, організацій громадянського суспільства, бізнес-асоціацій, фізичні особи-підприємці, лише окремі представники ОДА);
• охорони здоров'я – 58,3% (з яких майже 85,0% – жінки та лише дещо більше

15,0% – чоловіки – представники організацій громадянського суспільства, бізнес асоціацій, малого й середнього бізнесу, фізичні особи-підприємці, а також частина представників облдержадміністрації та райдержадміністрацій).

Також це спостерігається у сферах транспортної інфраструктури (так вважає 37,5%), захисту довкілля та використання природних ресурсів та соціальній сфері (обидві області – по 45,8%), молоді і спорту – 37,0%. В той же час найкраща узгодженість, на думку черкащан, на відміну від чернігівчан, спостерігається у сфері проєктів ДФРР, а також щодо тимчасово переміщених осіб.

На обласному рівні загальні організаційні та процедурні питання діяльності облдержадміністрацій, в тому числі й взаємодії структурних підрозділів, регулюються Регламентом їхньої діяльності. Зокрема, Регламент Черкаської обласної державної адміністрації затверджено розпорядженням обласної державної адміністрації від 07.08.2012 № 218 (у редакції розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації 10.11.2017 № 719), Чернігівської обласної державної адміністрації – розпорядженням від 19 червня 2018 року № 350 «Про Регламент Чернігівської обласної державної адміністрації».

Зазначеними регламентами встановлено, що робота обласної державної адміністрації, її апарату та структурних підрозділів є відкритою і гласною, за винятком розгляду питань, які становлять державну таємницю або належать до службової інформації, що є власністю держави.

Обласна державна адміністрація інформує громадськість про свою діяльність, залучає громадян до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що належать до її компетенції. Висвітлення діяльності обласної державної адміністрації здійснюється в порядку, передбаченому законодавством. 

Для сприяння здійсненню повноважень обласної державної адміністрації голова обласної державної адміністрації утворює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи (колегію, ради, робочі групи тощо), служби та комісії та визначає завдання, функції та персональний склад таких органів.

З метою забезпечення участі громадян в управлінні державними справами при обласній державній адміністрації відповідно до постанови КМУ від 3 листопада 2010 року №  996 утворюється громадська рада.

Для узгодженого розгляду питань, що належать до компетенції обласної державної адміністрації, обговорення найважливіших напрямів її діяльності утворюється колегія обласної державної адміністрації (далі – колегія). До складу колегії входять:

• голова обласної державної адміністрації (голова колегії), перший заступник та заступники голови (за посадою), керівник апарату обласної державної адміністрації, керівники структурних підрозділів обласної державної адміністрації, голови районних державних адміністрацій (за визначенням голови обласної державної адміністрації);
• у разі потреби – керівники територіальних органів центральних органів виконавчої влади, посадові особи органів місцевого самоврядування (за згодою);
• до складу колегії за пропозицією громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових установ та інших організацій можуть бути включені їх представники.

Координація діяльності секторальних структурних підрозділів обласної державної адміністрації відбувається під час підготовки планувальних та програмних документів через механізм обов'язкового погодження проєктів розпоряджень із заінтересованими структурними підрозділами обласної державної адміністрації, а у разі потреби – з іншими органами.

У разі коли проєкт розпорядження стосується розвитку конкретної адміністративно-територіальної одиниці або інтересів окремої територіальної громади, такий проєкт надсилається відповідному органу місцевого самоврядування для розгляду і внесення пропозицій.

Головний розробник самостійно визначає заінтересовані структурні підрозділи обласної державної адміністрації, її апарату та інші органи, виходячи із змісту основних положень проєкту розпорядження.

Головний розробник організовує, спрямовує і координує роботу заінтересованих структурних підрозділів обласної державної адміністрації, її апарату та інших органів з розроблення проєкту розпорядження, вживає вичерпних заходів для врегулювання розбіжностей у їх позиціях щодо проєкту (проводить консультації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі тощо), отримує від них інформаційно-аналітичні та інші необхідні матеріали.

Заінтересовані структурні підрозділи обласної державної адміністрації, її апарату та інші органи за зверненням головного розробника у визначений ним строк беруть участь в опрацюванні та погодженні проєкту розпорядження.

Проєкти погоджуються шляхом їх візування керівниками структурних підрозділів обласної державної адміністрації, інших органів, заступниками голови (відповідно до розподілу обов'язків) та керівником апарату обласної державної адміністрації. За результатами погодження проєкту розпорядження головним розробником готується довідка про погодження проєкту розпорядження, у якій зазначаються заінтересовані структурні підрозділи обласної державної адміністрації, її апарату, інші органи, що:

• погодили проєкт розпорядження без зауважень;
• висловили зауваження (пропозиції), враховані головним розробником;
• висловили зауваження (пропозиції), враховані частково головним розробником;
• висловили зауваження (пропозиції), не враховані головним розробником;
• не висловили своєї позиції щодо проєкту розпорядження.

Проєкт розпорядження із соціально-економічних питань, як правило, має вступну частину (преамбулу), у якій наводяться результати аналізу стану справ і причини виникнення недоліків у розв'язанні відповідних проблем, визначається мета видання розпорядження.

Нормативні положення та завдання суб'єктам відносин, передбачені у проєкті розпорядження, повинні бути конкретними і реальними, спрямованими на досягнення у найкоротший строк визначеної мети та містити (у разі потреби) перелік виконавців і строки виконання завдань.

Проєкти розпоряджень з питань соціально-економічного розвитку відповідної території (у разі потреби) попередньо обговорюються на засіданнях колегії обласної державної адміністрації.

Як свідчать результати опитування, узгодженість між обласною владою та територіальними громадами у сфері публічного інвестування є значно кращою, ніж між центральним та обласним рівнями. На думку 56,4% стейкхолдерів Чернігівської області відсутні проблеми з координація між обласною і територіальними громадами щодо планування та розробки інвестиційних проєктів, ще 51,3% вважають, що на обласному рівні є розуміння існуючих потреб у проєктах на місцях. Разом з тим, стейкхолдери Чернігівської області доволі критично оцінюють надмірність вимоги до проєктів з боку обласного рівня щодо співфінансування (наявність проблем підтвердили 35,8%), термінів на підготовку (30,8%) та складності аплікаційної форми (33,3%).

Рисунок 7. Оцінка стейкхолдерами Чернігівської та Черкаської областей узгодження публічних інвестицій між обласною владою та територіальними, громадами, % опитаних

Рисунок 8. Оцінка бенефіціарами Чернігівської та Черкаської областей узгодження публічних інвестицій між обласною владою та територіальними, громадами, % опитаних

Водночас ці показники серед стейкхолдерів Черкаської області є дещо гіршими. Зокрема 37,3% вважає недостатньою координацію між обласною і територіальними громадами щодо планування та розроблення інвестиційних проєктів, 41,7% зазначили проблему щодо розуміння обласним рівнем існуючих потреб у проєктах на місцевому рівні, від 20,8% до 33,3% вказало на існування надмірних вимог обласної влади щодо проєктів, ще 29,2% – що не підтримується і не стимулюється міжмуніципальне співробітництво.

Щодо бенефіціарів, то в обох областях приблизно третина опитаних позитивно оцінює таку координацію та розуміння на обласному рівні місцевих потреб у сфері публічного інвестування.

Бенефіціари обох областей більш оптимістично оцінюють вимоги до підготовки проєктів, лише 10,0%-20,0% вважають, що тут можливі проблеми. Щодо інших аспектів, які заслуговують на увагу, варто зазначити, бенефіціари, як і стейкхолдери Чернігівщини вважають недостатньою залученість інституцій громадянського суспільства, громадян та компаній приватного сектору при плануванні публічних інвестицій (32,0% та 30,8% відповідно), в той час як цей показник незначний у Черкаській області (лише 16,7% та 0% відповідно). У той час як понад 20,0% стейкхолдерів Черкащини вважають, що не підтримуються проєкти спрямовані на якість людського капіталу («м'які» проєкти), то серед бенефіціарів таких лише 10,5% – жінки-представники економічно активної групи, які проживають у сільській місцевості (проте майже половина респондентів не змогли відповісти на дане питання через необізнаність). На противагу їм серед бенефіціарів Чернігівщини таких аж 31,0%.

Взаємовідносини обласної державної адміністрації з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування
Регламентом встановлено, що взаємовідносини обласної державної адміністрації з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування здійснюються в установленому законами порядку з метою забезпечення належного виконання покладених на обласну державну адміністрацію завдань.

Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади здійснюється у встановленому законодавством порядку.

Регламентом передбачається можливість підготовки та подання обласною державною адміністрацією зауважень і пропозицій з питань розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць до проєктів актів законодавства, що розробляються іншими органами.

Облдержадміністрації з метою врахування громадської думки щодо проєкту акта законодавства з питань розвитку конкретної адміністративно-територіальної одиниці, що надійшов від інших державних органів для погодження обласною державною адміністрацією, можуть проводити його громадське обговорення.

Якщо облдержадміністрація готує проєкт акту Кабінету Міністрів України з питань розвитку регіону або його територій, то цей проєкт акту подається Кабінетові Міністрів України обласною державною адміністрацією відповідно до встановлених Регламентом Кабінету Міністрів України вимог.

Елементом координації дій ЦОВВ та МОВВ є норма Регламенту щодо того, що «Голова обласної держадміністрацій погоджує рішення про визначення пріоритетів та плани роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади (крім рішень про визначення пріоритетів та планів роботи територіальних органів Національної поліції України, Антимонопольного комітету України, Державної служби статистики України, Державної аудиторської служби України). У разі ненадання у встановлений територіальними органами центральних органів виконавчої влади строк пропозицій такі рішення та плани роботи вважаються погодженими.»

Міжсекторальна координація публічних інвестицій на обласному рівні відбувається також в ході бюджетного процесу відповідно до Бюджетного регламенту.

Зокрема, Бюджетний регламент Чернігівської обласної ради затверджено рішенням шостої сесії сьомого скликання обласної ради 29 вересня 2016 року № 3-6/VII. Зазначеним регламентом встановлено, що метою Бюджетного регламенту є упорядкування процесів (механізму) формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, що здійснюються обласною радою, обласною державною адміністрацією та її структурними підрозділами протягом бюджетного періоду, залучення громадськості до обговорення та участі в прийнятті рішень, які стосуються місцевих бюджетів, а також регламентації взаємовідносин між різними учасниками бюджетного процесу.

Порядок організації бюджетного процесу, затверджений Бюджетним регламентом, передбачає під час складання проєкту обласного бюджету:

• Збір головними розпорядниками коштів від розпорядників нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів обґрунтованої потреби в асигнуваннях, їх аналіз і узагальнення.
• Розгляд і опрацювання матеріалів на засіданнях відповідних робочих груп. (Головні розпорядники коштів обласного бюджету, розпорядники коштів нижчого рівня, одержувачі бюджетних коштів, робочі групи).

Розпорядженням Чернігівської облдержадміністрації від 05 лютого 2020 р. № 65 «Про внесення змін до складу окремих консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Чернігівської обласної державної адміністрації» затверджено 50 комісій та робочих груп з різних питань.

Процес координації та узгодження позицій значної кількості різнопланових комісій та робочих груп є доволі складним та вимагає значних зусиль та часу державних службовців. Під час інтерв'ю та фокус-груп представниками стейкхолдерів було зазначено, що встановлений на рівні ОДА процес узгодження стратегічних пріоритетів та публічних інвестицій на практиці здійснюється, як правило, на рівні виконання окремих доручень керівництва ОДА або ЦОВВ. На думку опитаних більш ефективним було би створити Стратегічну раду при ОДА, до повноважень якої віднести координацію та узгодження процесів стратегічного планування, програмування, бюджетування та публічного інвестування розвитку області та її територій. Необхідним є формалізація зазначеної ради та чіткий алгоритм роботи структурних підрозділів ОДА.

Висновки за результатами опитування

• Координація та узгодження секторальних політик із державною регіональною політикою, регіональними стратегіями розвитку, які мали б слугувати забезпеченню інтегрованого територіально-орієнтованого підходу, залишається одним із вузьких місць. Попри існування певної взаємодії, яка обмежується, як правило, контактами високопосадовців, а також певне розуміння на центральному рівні існуючих регіональних потреб у проєктах регіонального розвитку, в обох областях більшість опитаних стейкхолдерів та бенефіціарів висловили думку щодо існування цієї проблеми. Підтвердженням, наприклад, може слугувати те, що використання коштів секторальних бюджетних програм попередньо жодним чином не узгоджується із регіональними стратегіями розвитку, що іноді може призвести до певного конфлікту чи конкуренції за ресурси, замість того, щоб на рівні програм (а також проєктів) доповнювати одна одну.
• На думку опитаних, надмірними є вимоги ЦОВВ при підготовці проєктів, зокрема стосовно співфінансування, надто короткі терміни на підготовку, а також складності аплікаційних форм, що найбільше стосується проєктів за участю МФО, які координуються ЦОВВ. Разом з тим, перша позиція може бути обумовлена слабкістю місцевих бюджетів, а дві останні позиції – низькою інституційною спроможністю у сфері проєктної діяльності.
• Водночас узгодженість між обласною владою та територіальними громадами у сфері публічного інвестування є значно кращою, ніж між центральним та обласним рівнями. Однак регіональні програми, які віддзеркалюють різні політики, здебільшого не узгоджуються з регіональною стратегією розвитку, а при їх формуванні органами влади рідко здійснюється аналіз потреб різних груп громадян або ж не здійснюється взагалі (через брак коштів влада не має змоги залучати аналітичні центри для якісних досліджень).

2.4. Прогалини (проблемні питання)

Українське законодавство щодо публічного управління та інвестування містить досить загальні норми, що в принципі дозволяють узгоджувати міжсекторальні політики публічного інвестування. Проте, на практиці ситуація виглядає не досить оптимістичною, через наявність низки прогалин, які заважають отриманню синергії публічного інвестування у територіях.

Обмежений вплив Мінрегіону на проєкти нормативних актів уряду, що впливають на розвиток регіонів та/чи територіальних громад
Регламент Кабінету Міністрів України не містить жодних приписів щодо обов'язковості погодження проєкту акта, що впливає на розвиток регіонів чи планування території держави чи її регіонів центральним органом виконавчої влади, що відповідальний за формування та реалізацію державної регіональної політики та політики у сфері просторового планування.

У приписах щодо змісту концепції політик не міститься вимог оцінки впливу нової політики на регіональний розвиток окремих регіонів чи на регіональну політику в цілому.

Врахування інтересів регіонів чи інтересів територіальних громад через розсилку для ознайомлення проєктів актів державним адміністраціям чи органам місцевого самоврядування окремих територіальних громад навряд чи можна назвати адекватними консультаціями.

Відсутня належна координація державних політик (ЦОВВ) в регіонах та територіях на всіх етапах публічного інвестування
Мінрегіон не може забезпечувати координацію різних ЦОВВ через відсутність таких інструментів, зокрема, у Регламенті Уряду.

Мінрегіон відповідає за кілька політик, зокрема регіональну політику та політику просторового розвитку, проте у міністерстві не вироблено належної комунікації між структурними підрозділами, що формують політику у цих сферах, що призводить до появи суперечливих рішень. Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку не збирається регулярно на засідання і не виконує належним чином власних функцій координації політик на різних рівнях врядування. За роки створення Комісії з 2015 року відбулося лише 3 засідання, останнє – 21 березня 2021 року. Таким чином, координація взаємодії з органами влади інших рівнів не відбувається або відбувається на більш пізніх етапах процесу прийняття рішень щодо інвестицій.

Недостатня координація та синхронізація публічних інвестицій на регіональному рівні
Міжсекторальне узгодження пріоритетів публічних інвестицій не є звичайною практикою для структурних підрозділів облдержадміністрацій в процесі стратегування, програмування вирішення проблем в різних сферах розвитку. Встановлені рішеннями ОДА алгоритми взаємодії не спрацьовують. На практиці міжсекторальна координація здійснюється в окремих випадках за дорученням керівництва ОДА, ОР або ЦОВВ для вирішення окремих проблем в певних сферах діяльності.

Недостатньо використовуються інструменти узгодження позицій на регіональному рівні, як колегія ОДА, при прийнятті рішень щодо розподілу коштів дорожнього фонду в області не враховуються стратегічні планувальні документи. Надмірна роль народних депутатів України при визначенні напрямів використання в регіоні «депутатської частки» субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій поза документами стратегічного планування.

Дотримання формальних процедур координації замість досягнення реального ефекту
Реалізація публічних інвестицій за рахунок державних коштів здійснюється на основі використання різних інструментів фінансування, зокрема через субвенцію на соціально-економічний розвиток територій та програми секторальних ЦОВВ. Отримання цих коштів часто здійснюється через безпосередні контакти міських голів та народних депутатів України з відповідними розпорядниками коштів, що мало узгоджується із регіональним стратегічним плануванням.  Координації щодо використання цих коштів на стратегічні цілі, навіть не формальної реально не існує.

Не застосовуються механізми співфінансування публічних інвестицій різними ЦОВВ
В Україні є практика фінансування проєктів одночасно за рахунок державного та місцевих бюджетів. Реальної практики фінансування одного проєкту за рахунок державних коштів, виділених різним розпорядникам не виявлено. Саме концентрація різних секторальних коштів у одному проєкті може досягати максимальної ефективності публічних інвестицій.

2.5. Рекомендації щодо розв'язання проблем на всіх рівнях врядування

На державному рівні:

1. Внести зміни у Регламент Кабінету Міністрів України, що забезпечать обов'язкову участь Мінрегіону у погодженні проєктів НПА з метою оцінки їх впливу на регіональний розвиток та підготовку відповідного висновку до проєкту.
2. Підготувати методику оцінювання впливу проєкту НПА на регіональний розвиток.
3. Внести зміни у Регламент Кабінету Міністрів України, щодо проєктів концепцій політики(концепцій, стратегій, програм), передбачивши у пояснювальній записці до проєкту такого документу оцінку його впливу на регіональний розвиток, зокрема у територіальному вимірі, якщо це зачіпає окремі типи територій. (рекомендації включено до Плану заходів з реалізації в 2021–2023 роках Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року (розпорядження КМУ від 12 травня 2021 р. № 497-р), п. 107 (захід 3).
4. Впровадити в практику розгляду проєктів НПА, що можуть мати суттєві впливи на регіони в цілому чи окремі території зокрема, проведення онлайн консультацій із заінтересованими сторонами в регіонах.
5. Ввести посаду віце-прем'єр міністра – міністра регіонального розвитку для покращення координаційних можливостей Мінрегіону.
6. Відновити діяльність Міжвідомчої координаційної комісії на основі періодичності засідань; ввести в практику роботи комісії заслуховування керівників ЦОВВ, через які здійснюються публічні інвестиції в регіонах, на предмет оцінювання впливу таких інвестицій на регіональний розвиток.
7. На 2021, затвердити Порядок використання коштів субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій у якому передбачити використання коштів цієї субвенції лише на проєкти та заходи, що передбачені стратегічними планувальними документами регіонального та місцевого рівнів.
8. Проаналізувати можливості підготовки та реалізації інтегрованих проєктів регіонального розвитку, що можуть фінансуватись за рахунок коштів секторальних ЦОВВ.
9. Передбачити можливість підготовки багатосторонніх договорів про спільне фінансування проєктів регіонального розвитку за рахунок різних розпорядників бюджетних коштів. Станом на липень 2021 р. рекомендації враховано під час підготовки проєкту Закону «Про особливості стимулювання регіонального розвитку», який подано Урядом до ВРУ (реєстр. № 5649).

На обласному та місцевому рівнях:

1. Створити ради регіонального розвитку у регіонах для обговорення питань збалансованого розвитку регіону та узгодження позицій суб'єктів регіонального розвитку.
2. Запровадити в практику на регіональному рівні створення «карти» секторальних публічних інвестицій з фіксацією сум інвестицій за різними секторами у територіальних громадах (довідник бюджетних програм, спрямованих на розвиток територіальних громад – ІТ tool).
3. Передбачити періодичне обговорення на колегії ОДА питань щодо потреб у публічних інвестиціях та результатів їх реалізації у регіоні.
4. Передбачити в регламенті ОДА окреме регулювання щодо узгодження секторальних публічних інвестицій в регіоні.
5. При розгляді питання щодо публічного інвестування здійснювати оцінювання впливу інвестиції на регіональний розвиток та суміжні, з сектором інвестування, сектори.
6. Передбачити максимальну відкритість процедур щодо визначення територій для публічних інвестицій, черговості інвестування, забезпечувати інформаційний супровід реалізації таких інвестицій.
7. Розробити типовий щорічний довідник бюджетних програм, спрямованих на розвиток територій «Державна підтримка розвитку __________ області у ___ році».