1.4. Прогалини (проблемні питання)

1. 4. Прогалини (проблемні питання)

Загалом в Україні є низка нормативно-правових актів, що мають врегулювати питання створення системи стратегічних планувальних документів, у тому числі щодо регіонального розвитку. Проте, цілісної системи не створено через наявність прогалин нормативного, організаційного та інституційного характеру.

Відсутня єдина система планувальних документів.

В Україні склались кілька систем підготовки стратегій, програм і планів, визначених на різних рівнях публічного управління та сферах законодавства. Ці системи мають різний ступінь обов'язковості для функціонування органів державної і місцевої влади з максимальною роллю річних програм соціально-економічного розвитку і мінімальною роллю довгострокових стратегій, які, не мають прив'язки до бюджетного процесу. Між цими системами немає значних протиріч, проте вони й не мають взаємозв'язків між собою від національного до регіонального та місцевого рівнів, що створює неузгодженість у стратегічному плануванні, яка загострюється поточними швидкими та несистемними змінами в управлінні на національному, регіо­нальному та місцевому рівні.

Не передбачено інструментів узгодження стратегічних документів різних рівнів врядування

Формально, українське законодавство, що регулює питання стратегічного планування регіонального розвитку, передбачає узгодженість регіональних стратегій розвитку із Державною стратегією регіонального розвитку. Проте, не визначається глибини такого узгодження та не встановлено порядку, який передбачає процедури перевірки узгодження регіональної стратегії із державною та формалізацію факту узгодження.

Відсутня усталена практика територіального аналізу при визначенні порядку використання коштів секторальних міністерств.

Неузгодженість процесів стратегування, програмування, та бюджетування (публічного інвестування) на всіх рівнях врядування спричиняє формальний характер існуючих механізмів публічного інвестування, який не забезпечує задекларованих стратегічних цілей.

На практиці часто не дотримується поєднання стратегічного і проєктного підходів (значна частина регіональних програм і проєктів не узгоджується зі стратегічним плануванням). Зазвичай замість «портфеля» проєктів розвитку – через регіональну стра­тегію та різні обласні програми формується перелік «побажань» без огляду на реальні ресурси публічного інвестування та можливості їх диверсифікації та збільшення.

Низька інституційна спроможність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування

Ефективність стратегування для цілей публічного інвестування з урахуванням прі­оритетів та особливостей розвитку територій значною мірою стримується низь­кою інституційною спроможністю стейкхолдерів та бенефіціарів в цій сфері. Часта заміна керівників ОДА, їх заступників, відсутність мотивації через не визначення майбутньої ролі МДА, брак знань та навичок у фахівців органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо інноваційних підходів до публічного управління та інвестування гальмує здійснення реформ та розвиток територій.

Копіювання окремими громадами, раніше розроблених стратегій однієї чи кількох інших територіальних громад без урахування місцевих соціальних та економічних потреб

Відсутність достатнього рівня знань та навичок із стратегічного планування та публічного інвестування у фахівців органів місцевого самоврядування новостворених територіальних громад, необізнаність з вимогами та викликами у сфері сучасного планування спричиняє практику калькування вже затверджених місце­вих стратегій без належного аналізу, вивчення проблем, визначення потреб, залучення широких верств населення різних соціальних груп. Існує й інша практика підготовки проєкту стратегії запрошеними експертами в рамках міжнародної тех­нічної допомоги, основний ризик якої полягає у застосуванні стандартно-типових підходів при слабкому врахуванні чи й нехтуванні специфічними особливостями даної громади, чи навіть українського законодавства.

Відставання нормативного регулювання у сфері прогнозування та планування від реальних змін адміністративно-територіального устрою та бюджетної системи

Система розробки прогнозів економічного і соціального розвитку областей, райо­нів і міст на п'ять років і програм економічного і соціального розвитку цих суб'єктів на наступний рік залишилась архаїчною. Вона ігнорує створення об'єднаних територіальних громад, бюджетну децентралізацію, зміни у відносній вазі бюджетів різного рівня і повноваженнях їх розробників.

Процес стратегічного планування регіонального розвитку, розробка Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР) і регіональних стратегій розвитку, по-перше, не узгоджені за строками (три, чотири, сім років) з прогнозами і планами економічного і соціального розвитку в рамках бюджетного планування (рік, два роки, п'ять років) та не охоплює рівень територіальних громад.

Стратегування на рівні громад є на сьогодні окремим процесом, який не узгоджений, а тільки дотичний до довгострокового прогнозування економічного і соціального розвитку і до розробки регіональних стратегій розвитку.

Планування та розподіл коштів державного бюджету для інвестування у регіонах здійснюється без широкого залучення до процесу регіональних суб'єктів та врахування стратегій розвитку регіонів

Розподіл за формульним розрахунком коштів дорожнього фонду відбувається без попередніх консультацій з регіонами чи всередині регіонів з територіальними громадами, щодо визначення пріоритетів фінансування, їх узгодження із стратегіями розвитку регіонів та територіальних громад. Розподіл коштів здійснюється виходячи із співвідношення доріг різних категорій, а не від оцінених потреб та наявності стратегії розвитку регіону, яка містить просторову складову відновлення та розвитку дорожнього господарства. Стратегування на рівні громад є на сьогодні окремим процесом, який не узгоджений, а тільки дотичний до довгострокового прогнозування економічного і соціального розвитку і до розробки регіональних стратегій розвитку.

Відсутність необхідних для стратегічного планування на регіональному та місцевому рівнях достовірних статистичних показників

На державному рівні існує традиційна система регіональної статистики. Одночасно, вона є обмеженою та не адаптованою до потреб реформ, що здійснюються в країні. Зокрема, фактично відсутня статистика населення (не проводиться пере­пис). Відсутня місцева статистика. В умовах зміни меж громад в результаті їх об'єднання, інтегрованої достовірної бази даних немає. Відсутній уніфікований підхід до формування адміністративної звітності та бази даних місцевого (базового) рівня. Кожна ОТГ використовує власні реєстри та можливості для формування, ведення та використання баз даних.

Відсутність територіальної орієнтації регіональних стратегій розвитку

Регіональна стратегія розвитку, як правило не містить детального аналізу терито­ріальних відмінностей у межах регіону, не ідентифікує території щодо яких мають запроваджуватись особливі інтегровані проєкти розвитку, виходячи із досягнення стратегічних цілей стратегії.

Відсутність аналізу та оцінки впливу публічних інвестицій в різних секторах на розвиток регіону та різні групи населення.

Публічні інвестиції, які плануються та реалізовуються в регіонах за кошти секторальних ЦОВВ, не аналізуються на предмет їх впливу на досягнення стратегічних цілей розвитку та суміжні сектори регіональної економіки та розвиток людського капіталу

Не враховується взаємодоповнюваність інвестицій у «тверду» та «м'яку» інфраструктуру

В нових умовах, які постійно і швидко змінюються, головні інвестиції мають орі­єнтуватись на людину. Якщо у громаді/регіоні немає кваліфікованих кадрів, тут не буде високотехнологічного заводу. Якщо вчителі у школі не здатні надати знань, жоден ремонт школи не допоможе дітям вступити у ВНЗ. Натомість інвестиційні проєкти, які фінансуються за публічні кошти практично повністю орієнтуються на тверду інфраструктуру і не враховують важливість інвестування у людину.

Спорадичне планування інвестицій поза межами розробленої стратегії

Не зважаючи на стратегічні та оперативні цілі, визначені державною, регіональ­ною чи місцевою стратегіями, на різних рівнях урядування раптово з'являються політичні ініціативи щось збудувати чи відремонтувати поза цілями планувальних документів. Таким чином публічні інвестиції не забезпечують комплексний та пла­новий розвиток територій, а створюють лише електоральну привабливість тим, хто ініціював та реалізував таку інвестицію.