1.2. Аналіз законодавства

1. 2. Аналіз законодавства

Базове регулювання 1. В Україні стратегічне планування регіонального розвитку визначається кількома взаємозв'язаними законами. Основним законом є Закон «Про засади державної регіональної політики» 4, який визначає систему планувальних документів: «2. До документів, що визначають державну регіональну політику, належать:

• Державна стратегія регіонального розвитку України;
• План заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України;
• регіональні стратегії розвитку;
• плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку;
• інвестиційні програми (проєкти), спрямовані на розвиток регіонів.»

Законом визначається, що «Регіональні стратегії розвитку мають відповідати положенням Державної стратегії регіонального розвитку України…» 2. Поряд з Законом «Про засади державної регіональної політики», діє закон «Про стимулювання розвитку регіонів» 5, який встановлює, що «з метою забез­печення реалізації державної політики щодо стимулювання розвитку регіонів затверджуються: Кабінетом Міністрів України – державна стратегія регіонального розвитку; Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської місь­ких державних адміністрацій з урахуванням норм, закладених у державній стратегії регіонального розвитку, спільних інтересів територіальних громад регіонів – регіональні стратегії розвитку.»

4 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text 5 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/932-2015-%D0%BF#n11 Проте, цим законом визначається «Узгодження діяльності центральних та місце­вих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері держав­ного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку здійснюється на основі угод щодо регіонального розвитку, які укладаються між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими радами і виконуються відпо­відно до цього Закону та інших актів законодавства.». Додаткове, підзаконне регулювання 1. Порядок розроблення регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації визначається постановою КМУ6 від 11 листопада 2015 р. № 932 «Про затвердження Порядку розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результатив­ності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів».

У вказаному Порядку є припис «Регіональні стратегії розробляються на період дії Державної стратегії регіонального розвитку України та повинні відповідати її положенням.».

2. Порядок розроблення угод щодо регіонального розвитку регулюється Поста­новою КМУ7 від 23 травня 2007 р. № 751.

У цьому Порядку встановлюється, що «Угода, метою якої є узгодження діяль­ності органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання роз­витку регіонів, укладається на середньостроковий період (три роки) у строки, узгоджені з державним стратегічним плануванням та бюджетним процесом.». Цей порядок передбачає певні механізми верифікації проєкту угоди Мінрегіоном та Мінфіном на її відповідність державним пріоритетам у сфері регіонального розвитку та бюджетним можливостям: «Мінрегіон з урахуванням висновків Мінфіну, пропозицій заінтересованих органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської або Севастопольської міської ради подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо доцільності укладення угоди.» 3. Наказ Міністерства фінансів України №.1 від 02. 01. 2019 затвердили Методичні рекомендації щодо впровадження та застосування гендерно орієнтованого підходу в бюджетному процесі. Ці Методичні рекомендації можуть бути вико­ристані головними розпорядниками бюджетних коштів та іншими учасниками бюджетного процесу для врахування гендерних аспектів у процесі планування, виконання та звітування про виконання бюджетних програм.

4. Інструкція щодо інтеграції гендерних підходів під час розроблення нормативно-правових актів затвердження Наказом Мінсоцполітики №.86 від 07. 02. 2020та зареєстрована Мінюстом № 211/34494 від 27 лютого 2020 року передбачає застосування при розробці документів спрямованих на регулювання суспіль­них відносин, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування. Отже, інструкція застосовується при розробці документів стратегічного планування регіонального розвитку.

6 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/751-2007-%D0%BF#Text 7 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/751-2007-%D0%BF#Text В українському законодавстві поки що відсутні вимоги щодо необхідності про­ведення територіального аналізу при розробленні секторальних планувальних документів та визначенні потреб регіонів у публічному фінансування у визначе­них сферах. Частково окремі секторальні фінансові інструменти містять формули для розрахунків суми коштів, які мають надійти в регіони, але ці формули базу­ються на сталих параметрах і не враховують реальних потреб та стратегій роз­витку територій. Передусім мова йде про субвенції – наприклад освітня, медична, а також про дорожній фонд. Більш детально про це нижче. Галузеве регулювання окремих фінансових механізмів, які дають можли­вість публічного інвестування у регіонах та громадах В українському законодавстві визначені окремі галузеві фінансові механізми, що є цікавими для регіонів і за якими може здійснюватися публічне інвестування, зокрема – фонд енергоефективності та дорожній фонд. 1. Фонд енергоефективності, створено відповідно до Закону8 «Про Фонд енерго­ефективності». Метою діяльності Фонду є досягнення середнього рівня економії споживання енергетичних ресурсів за сукупністю всіх проєктів, що фінансуються Фондом або спільно з Фондом, принаймні у 20 відсотків. Мінімальні цільові рівні економії спо­живання енергетичних ресурсів для певних проєктів можуть встановлюватися залежно від типу, характеру, розміру та інших параметрів проєкту. Постановою від 20 грудня 2017 р. № 11029 затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для функціонування Фонду енерго­ефективності. В жодному із цих нормативних документів не врегульовані питання про участь регіонів у відборі чи пропонуванні проєктів для їх підтримки за рахунок фонду енергоефективності. 2. Державний дорожній фонд. Створюється на підставі статті 24-2 БКУ. «60 відсотків – за напрямом, фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення та інших заходів, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» (з них не менше 5 відсотків коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання штучних споруд); фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, а також виконання проєктно-вишукувальних та науково-дослідних робіт, створення та функціонування інформаційно-аналітичної системи дорожнього господарства, у тому числі утримання відповідних бюджетних установ, що забезпечують її функці­онування, забезпечення розвитку виробничих потужностей дорожніх організацій; утримання галузевих медичних закладів для реабілітації учасників ліквідації наслід­ків катастрофи на Чорнобильській атомній електростанції; проведення конкурсів і підготовку договорів щодо виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування за рахунок коштів міжна­родних фінансових організацій, інших кредиторів та інвесторів, співфінансування зазначених робіт згідно з відповідними договорами, здійснення контролю за їх виконанням і прийняття доріг в експлуатацію, управління дорожнім господарством, виплату приватному партнеру/концесіонеру плати за експлуатаційну готовність 8 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2095-19#Text 9 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1102-2017-%D0%BF#Text автомобільної дороги загального користування державного значення та інших виплат у порядку та на умовах, передбачених договором, укладеним у рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійним договором; 35 відсотків – за напрямом, фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утри­мання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах (у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам) (з них не менше 5 відсотків коштів – на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання штучних споруд);» 2. 1. Порядок10 спрямування коштів державного дорожнього фонду затверджено Постановою від 20 грудня 2017 р. № 1085. На фінансування місцевих доріг розраховується субвенція за формулою. «14. Обсяг бюджетних коштів … розраховується у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі – субвенція) між бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами та бюджетами мм. Києва та Севастополя за такими формулами:

S_j = Д1 * 31,5./.100 * P_j/.P; S_K = Д₁ * 3,5/100,

де S_j – обсяг субвенції з державного бюджету бюджету Автономної Республіки Крим, обласному бюджету, бюджету м. Севастополя; S_K – обсяг субвенції з державного бюджету бюджету м. Києва; j – індекс, що застосовується для позначення відповідного місцевого бюджету (бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджету м. Севастополя); P_j – протяжність автомобільних доріг загального користування місцевого значення у відповідній адміністративно-територіальній одиниці (області, м. Севастополі, Автономній Республіці Крим) станом на 1 січня року, що передує плановому; P – загальна протяжність автомобільних доріг загального користування місцевого значення в цілому в Україні станом на 1 січня року, що передує плановому.». Також у цьому Порядку міститься відсилка до методики, якою визначаються фор­мули для розрахунку конкретних суми коштів фонду, які надійдуть у регіони. 2. 2. Методика11 визначення обсягу фінансування будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг та нормативів витрат, пов'язаних з утриманням автомобільних доріг затверджена спільним наказом Мінінфраструктури та Мінфіну 21. 09. 2012 № 573/1019. Приведені тут формули прив'язані до розрахункового наван­таження на дороги і містять низку коефіцієнтів в залежності від наявності держав­них доріг, прикордонних переходів, тощо. Додаток 5 до Методики визначає загальну схему розподілу коштів на дороги місцевого значення за певним алгоритмом, який не враховує наявність стратегічних планувальних документів у регіоні.

Нормативне забезпечення функціонування державного дорожнього фонду визначає формульний підхід до розрахунку потреб регіонів у фінансування дорожнього господарства, а також встановлює загальну схему розподілу коштів, які отримує регіон у формі субвенції, між місцевим,и дорогами у регіоні. Роз­поділ коштів відбувається виходячи із співвідношення доріг різних категорій, а не від оцінених потреб та наявності регіональної стратегії розвитку, яка містить просторову складову відновлення та розвитку дорожнього господарства.

10 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1085-2017-%D0%BF#Text 11 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1734-12#Text Стратегічне планування на національному рівні та його узгодженість 1. Стратегічне планування на національному рівні здійснюється шляхом ухва­лення політичних пропозицій, оформлених, у концепції чи стратегії. Господарським кодексом України (стаття 9) визначено, що у сфері господарювання держава здійснює довгострокову (стратегічну) і поточну (тактичну) економічну і соціальну політику, спрямовану на реалізацію та оптимальне узгодження інтере­сів суб'єктів господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому. Однією з форм реалізації державою економічної політики є економічна стра­тегія, яка включає визначення пріоритетних цілей економіки, засобів та способів їх реалізації, виходячи зі змісту об'єктивних процесів і тенденцій, що мають місце в національному та світовому господарстві, та враховуючи законні інтереси суб'єктів господарювання. Правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, у прогнозах і програмах еконо­мічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності Кабінету Міністрів України, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах. Програмними документами Кабінету Міністрів відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України (із змінами від 21 квітня 2021 р. № 377) є: Програма діяльності Кабінету Міністрів; Стратегії розвитку відповідних сфер (далі – стратегія); Державні цільові програми; Інші документи програмного характеру, вимоги щодо розроблення та виконання яких визначено законами України або указами Президента України. Кабінет Міністрів планує свою роботу на основі та на виконання Програми діяль­ності Кабінету Міністрів, для чого розробляє і затверджує щорічний План дій щодо виконання зазначеної Програми, Основні напрями економічної політики України, розробляє і подає на розгляд Верховної Ради проєкт Закону про Державний бюджет України на відповідний рік. Нижче у додатку 1.1 наведено перелік частини чинних стратегій та концепцій, які в значній мірі стосуються регіонів і впливають на їх розвиток. До цих політичних документів додаються ще плани заходів з їх реалізації, які передбачають (чи мають передбачати) заходи нормативного, організаційного та інвестиційного характеру, що мають забезпечити реалізацію стратегії чи концепції. Оскільки не існує реального механізму верифікації цих стратегічних документів між собою, а також відсутній головний стратегічний документ розвитку держави на середньострокову перспективу (Національний план дій, Стратегія розвитку України чи щось подібне), часто ці документи політики не кореспондуються між собою, і не мають жодної координації на рівні регіонів. Яскравим прикладом таких невідповідностей є ухвалення Концепції розвитку сільських територій, від 23 вересня 2015 р. № 995-р, хоча перед цим було ухвалено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року (Постанова КМУ № 385 від 6 серпня 2014 р.), в якій передбачене завдання – «розвиток сіль­ської місцевості», під це завдання було розроблено державну програму регіональ­ного розвитку – «Розвиток сільських територій», яка реалізовувалась за підтримки коштів державного бюджету України, отриманих від Європейського Союзу. До документів стратегічного характеру можна також віднести державні цільові програми, які розробляються та ухвалюються відповідно до Закону «Про дер­жавні цільові програми» 12. Порядок розроблення та реалізації таких програм визначається Постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 р. № 10613. 12 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1621-15#Text 13 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/106-2007-%D0%BF#Text Відповідно до закону «загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (далі – загальнодержавні програми або ДЦП) – це програми, які охоплюють всю терито­рію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період вико­нання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади;». Отже, можна стверджувати, що державні цільові програми можуть мати значний вплив на розвиток регіонів за умови їх комплексності та наявності реального фінансування. В залежності від масштабу та сфери впливу ДЦП її затвердження може бути різ­ним: «Загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля за поданням Кабінету Міні­стрів України затверджуються законом. Інші державні цільові програми за поданням державних замовників затверджу­ються Кабінетом Міністрів України. Більшість чинних ДЦП мають досить вузьке секторальне призначення, проте частина програм мають безпосередній вплив на розвиток регіонів, як наприклад Державна цільова економічна програма розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на 2018-2022 роки затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2018 р. № 38214. Найслабшим місцем ДЦП є хронічна відсутність їх фінансування і не ув'язаність цих програм із стратегічними документами більш загального характеру. Стратегічне планування на регіональному рівні та його узгодження 1. На регіональному рівні діють такі основні стратегічні планувальні документи15: Регіональна стратегія розвитку (назви у різних регіонах можуть дещо відріз­нятись) та план заходів з її реалізації. Такі документи готуються на підставі закону «Про засади державної регіональної політики» 16; Схема планування території області – документ просторового планування, який розробляється та затверджується на підставі закону «Про регулювання містобудівної діяльності» 17; Регіональні програми соціально-економічного розвитку/цільові бюджетні про­грами, як основні планувальні документи середньострокового та поточного бюджетного планування. Ці документи готуються на підставі п. 16) ч. 1 статті 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні18» : «16) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання;»; Порядок розроблення, реалізації та моніторингу стратегій визначається такими документами: Постановою КМУ «Про затвердження Порядку роз­роблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазна­чених регіональних стратегій і планів заходів19» від 11 листопада 2015 р. № 932 та наказом Мінрегіону 31. 03. 2016 № 79 «Про затвердження Методики розро­блення, проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації регіо­нальних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації» 20; Програми соціально-економічного розвитку на регіональному рівні на поточний період розробляються на підставі Закону «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» 21 від 23 березня 2000 року № 1602-III.

14 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/382-2018-%D0%BF#Text 15 Різні українські регіони мають в своєму активі низку інших стратегічних документів у різних сферах чи для різних територій. Наприклад – стратегія розвитку гірських територій Львівської області – https:// loda.gov.ua/upload/users_files/22/upload/Strategy_Lviv_region_mountians%20terytories%20565_str. pdf 16 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text 17 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3038-17#Text 18 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text 19 https://www.kmu.gov.ua/npas/248633334 20 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0632-16#Text Цей закон досить загально регулює питання підготовки щорічних програм соціально-економічного розвитку регіонів, а також інших адміністративно-територіальних одиниць. На сьогодні формально він не може поширюватись на програми територіальних громад, оскільки частина 1 статті 9 закону визначає: «В Автономній Республіці Крим, областях, районах та містах України розробляються прогнози економічного і соціального розвитку на середньостроковий період та програми економічного і соціального розвитку на короткостроковий період.». Щорічні про­грами економічного і соціального розвитку областей на короткостроковий період мають бути взаємоузгодженими з щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України (частина друга 4 статті Закону України «Про державне прогнозування та розроблення про­грам економічного і соціального розвитку України»), проте строки оголошення Послання не узгоджені зі строками стратегічного планування та бюджетного про­цесу. Розробка цих програм повинна передувати затвердженню бюджетів відпо­відного рівня, яке має відбуватись до 25 грудня (включно) року, що передує плано­вому (п. 2 статті 77 Бюджетного кодексу України), при цьому за звичайних обставин Послання проголошується до 31 березня поточного року (п. 3. статті 167 Регламенту Верховної Ради України). Офіційно встановленого на національному рівні порядку розробки регіональних цільових програм немає. Наказ Міністерства економіки «Про затвер­дження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання» від 04. 12. 2006 № 367 скасовано з 16. 01. 2019 року. Варто зауважити, що в цілому регулювання питання підготовки регіональної стра­тегії розвитку є досить повним і достатнім для забезпечення відкритості процесу та участі у процесі максимальної кількості суб'єктів регіонального розвитку, проте щодо підготовки регіональних цільових програм та їх узгодження із регіональною стратегією розвитку має місце нормативна невизначеність. Стратегічне планування на місцевому рівні та його узгодженість В останні роки відбувається певне становлення стратегічного планування на міс­цевому рівні. Станом на час підготовки цього звіту, на законодавчому рівні не вста­новлено обов'язків для органів місцевого самоврядування територіальних громад з розроблення та ухвалення власних стратегій розвитку. Проте, реально значна кількість територіальних громад уже ухвалила свої стратегії, керуючись повнова­женнями органів місцевого самоврядування на ухвалення планувальних рішень. Місцева рада (територіальної громади) – сільська, селищна, міська ухвалює щорічно програми соціально-економічного розвитку, не зважаючи на те, що чин­ний закон «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» не відносить сільські та селищні ради до суб'єктів, які ухвалюють такі програми. Наказом Мінрегіону від 30. 03. 2016 № 75 «Про затвердження Методичних реко­мендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об'єднаної територіальної громади22» зроблено спробу певним чином врегулювати питання підготовки стратегій розвитку терито­ріальних громад. Проте, насправді цей наказ не вирішив питання логічного регулювання питання розробки стратегій, запропоноване тут регулювання не відпові­дає реальній практиці, що складається. 21 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1602-14#Text 22 https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0075858-16#Text Проте, 17 червня 2020 року було ухвалено закон № 711-IX, яким було внесено низку принципових змін до окремих законів, зокрема до Земельного кодексу та Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» 23. За цим законом появились вимоги до появи нових планувальних документів стратегічного характеру: комплексний план просторового розвитку території територіальної громади; концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади.

Комплексний план просторового розвитку території територіальної громади – це дуже великий, важливий документ просторового планування, який в собі поєднує земельний і просторовий/містобудівний компонент. Його підготовка має здійсню­ватись проєктними організаціями, які мають на те відповідні ліцензії та досвід. На сьогодні складно прогнозувати наскільки цей документ може бути якісно розро­бленим для більшості територіальних громад України. Законом досить детально визначено вимоги до цього документу та порядку його розроблення та ухвалення. Натомість концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади виглядає досить дивним документом за визначенням: «концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади – документ стратегічного планування, який може розроблятися на замовлення органу місце­вого самоврядування із залученням місцевих мешканців, суб'єктів господарювання, що зареєстровані та/або здійснюють господарську діяльність на території відповід­ної територіальної громади або мають намір здійснювати таку діяльність у межах відповідної території, і визначає довгострокові, міждисциплінарні, просторові та соціально-економічні пріоритети розвитку території, є вихідними даними для роз­роблення містобудівної документації на місцевому рівні на принципах сталого розвитку з метою підвищення якості життя, доступності та рівності можливостей, сприяння розвитку соціальних суспільних відносин та ділової активності, оптимі­зації адміністративної діяльності, відповідає державним і регіональним програмам розвитку та затверджується відповідним органом місцевого самоврядування.». З цього визначення можна зрозуміти, що цей документ також має розроблятись не самою громадою, а кимось іншим на замовлення громади, що точно не сприятиме консолідації різних суб'єктів щодо спільного розуміння розвитку громади. Практика показує, що в стратегічному плануванні процес є не менш важливим ніж результат – саме стратегія. Не залученість громади у процес веде до не виконання стратегії. В Україні діють кілька різних ліній публічного інвестування у регіонах. Частина такого інвестування здійснюється через секторальні бюджетні програми, частина через субвенції, які йдуть з державного бюджету у регіони та територіальні гро­мади, а частина розподіляється на основі конкурсних механізмів, зокрема це сто­сується проєктів, які фінансуються за рахунок коштів Державного фонду регіональ­ного розвитку (далі – ДФРР) та Українського культурного фонду (далі – УКФ). Державний фонд регіонального розвитку утворено на підставі статті 24-1 Бюджет­ного кодексу України, про що мова йшла вище у цьому дослідженні, а Український культурний фонд – відповідно до закону «Про Український культурний фонд» 24. Уже традиційно так склалось, що в рамках цих фондів фінансування проєктів здійснюється суттєво по-різному. ДФРР підтримує переважно/винятково проєкти, які спрямовані на тверду інфраструктуру, а УКФ – у м'яку (не пов'язану з будівни­цтвом), а спрямована на людину. Додаткове регулювання щодо підготовки та подання проєктів на отримання фінан­сування з ДФРР здійснюється на підставі таких нормативних документів: 23 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/711-20#Text 24 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1976-19#Text Постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 року № 196 «Деякі питання державного фонду регіонального розвитку» 25 та Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства «Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проєктів регіо­нального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку» 26 (№ 80, від 24 квітня 2015 року;) Сама постанова №.196 хоча і не забороняє, але водночас не орієнтована на проєкти, що передбачають «м'яку» складову: «6. Умовами спрямування коштів державного фонду регіонального розвитку є фінансування інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку (у тому числі проєктів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад), що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури і відповідають пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального роз­витку та відповідних регіональних стратегіях розвитку.» Частина 7 цієї постанови не містить жодних приписів щодо проєктів «м'якої» інфраструктури: «7. Основними умовами відбору регіональною комісією інвестиційних програм і проєктів є їх відповідність пункту 6 цього Порядку, а також таким критеріям: 1. Для проєктів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капі­тальний ремонт) – наявність затвердженої в установленому законодавством порядку проєктної документації;

2. Календарний план реалізації становить від одного до трьох років. Строк реалі­зації проєктів, фінансування яких здійснювалося із залученням коштів держав­ного фонду регіонального розвитку протягом трьох попередніх років та які за об'єктивних причин не були введені в експлуатацію відповідно до календарних планів реалізації, за рішенням регіональної комісії може бути продовжений до чотирьох років за умови, що такі проєкти буде реалізовано у поточному році;

3. Співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків, а для проєктів – переможців «Всеукраїнського громадського бюджету» – співфінансування з місцевих бюджетів не менше 10 відсотків;

4. Спроможність суб'єктів, на фінансування об'єктів яких залучаються кошти державного фонду регіонального розвитку, забезпечувати подальше власне фінансування або їх утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів;

5. Загальна кошторисна вартість проєктів будівництва (нове будівництво, рекон­струкція, реставрація, капітальний ремонт) понад 5000 тис. грн, а для інших проєктів – понад 1000 тис. грн.»

Напевне відсутність у Постанові № 196 будь-яких приписів щодо мінімальних вимог та оцінки проєктів, які не спрямовані на тверду інфраструктуру, є однією з причин відсутності практики підтримки таких проєктів регіональними комісіями та комісією з відбору проєктів, яка діє на національному рівні. Український культурний фонд, як уже йшлося вище, фінансує проєкти, які значною мірою не передбачають інвестування у тверду інфраструктуру. Це випливає із завдання для УКФ, яке визначене у статті 2 закону «надання інсти­туційної підтримки; підтримка та розвиток проєктів у сферах культури та мистецтв, креативних індустрій та культурно-пізнавального (внутрішнього) туризму;». Постановою Уряду від 18 квітня 2018 р. № 414 затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення Українським куль­турним фондом заходів з підтримки проєктів 27. 25 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF#Text 26 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0488-15#Text 27 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/414-2018-%D0%BF#Text Частиною 3 Порядку встановлюється, що кошти фонду надаються у вигляді грантів фізичним чи юридичним особам різних форм власності, якщо вони спрямовуються на: «стимулювання розроблення інноваційних проєктів; підтримки реалізації між­народних проєктів; сприяння збереженню, актуалізації і популяризації національ­ного культурного надбання; підтримки мистецьких дебютів, стимулювання творчої праці діячів культури і мистецтва, зокрема молодих митців; популяризації україн­ської культури та мистецтв, формування позитивного іміджу України у світі;…». УКФ затверджено порядок проведення конкурсного відбору проєктів 28, у розділі 4 якого визначаються вимоги щодо прийнятності витрат, які передусім допуска­ють витрати на оплату праці, послуг, проведення різної діяльності, яка затвер­джена для проєкту. Відповідно до статті 10 Закону «Про засади державної регіональної політики» при розробці регіональних стратегій розвитку вивчається соціально-економічна ситуація в області. Це положення далі більш детально розкривається у Порядку29 розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів, де прямо записано, що у стратегії має бути викладено «тенденції та основні проблеми соціально-економічного розвитку регі­ону, що включають результати SWOT-аналізу регіонального розвитку та оцінки його природно-ресурсного, виробничого, трудового, наукового, фінансового та інноваційного потенціалу, визначені на засадах смарт-спеціалізації, зовнішні тен­денції інноваційного розвитку, що впливатимуть на розвиток регіону». Для виконання цього припису використовуються об'єктивні показники, що збира­ються органами статистики на національному та регіональному рівнях. Правове регулювання статистичної діяльності в Україні здійснюється досить давнім Законом «Про державну статистику»30 від 17 вересня 1992 року № 2614-XII. Закон є досить загальним і, по суті, регулює лише структуру органів статистики та визначає основні підходи до організації статистичних спостережень. Постановою Уряду від 27 лютого 2019 р. № 222 «Про затвердження Програми розвитку державної статистики до 2023 року» 31 підтверджується не ефективність нинішньої системи статистичної інформації та визначено певні напрями реформу­вання системи державної статистики. По суті, детального нормативного врегулювання державних статистичних спосте­режень не існує. На основі Положення про Держстат32 сам Держстат своїми наказами визначає табеля та форми статистичних спостережень на кожен рік.

Варто зауважити, що сучасний стан статистичних спостережень не є достатнім для стратегічного планування територіального розвитку на основі даних. При підготовці регіональних стратегій розвитку не вистачає об'єктивних даних навіть у межах «старих» районів, а по територіальним громадам такі дані взагалі у своїй більшості (економічні показники) відсутні. Особливо, коли це стосується агрегованих показників.

Додатковим викликом системі статистичних спостережень сьогодні є зміна адміністративно-територіального устрою на рівні територіальних громад та районів.

28 https://bit.ly/3lDCuuk 29 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/932-2015-%D0%BF#Text 30 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2614-12#Text 31 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/222-2019-%D0%BF#Text 32 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/481-2014-%D0%BF#n9 Кошти з державного бюджету України, які використовуються як інвестиційні, направляються через відповідні субвенції. Основними з них є: кошти Державного фонду регіонального розвитку та кошти субвенції на соціально-економічний роз­виток окремих територій. Про кошти Дорожнього фонду мова йшла вище. Порядок використання коштів державного фонду регіонального розвитку вста­новлено Постановою Уряду від 18 березня 2015 р. № 19633. У цьому порядку не міститься норм, які б орієнтували обласні державні адміністрації, а також регіональні та національну комісії з відбору проєктів на фінан­сування з ДФРР враховувати при такому відборі можливість використання позитивного ефекту від реалізації проєкту для суміжних секторів чи включеність цього проєкту у більший проєкт чи програму, яка фінансується із інших джерел. Так само відсутні приписи щодо перевірки впливу реалізації проєкту на інші програми чи сектори в регіоні. Субвенція на соціально-економічний розвиток окремих територій використову­ється відповідно до Постанови Уряду від 6 лютого 2012 р. № 106 (в редакції поста­нови КМУ від 19 лютого 2020 р. № 160) «Про порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій» 34. Формалізованих вимог щодо проєктів, які можуть фінансуватись за кошти цієї субвен­ції, не встановлено, так само не встановлено принципів оцінки проєктів на їх відповідність вимогам документам стратегічного планування. Частина 6 положення лише фіксує факт наявності комісії, яку створює Мінрегіон і її мінімальні повноваження: «6. Для розгляду пропозицій та підготовки рекомендацій щодо розподілу субвенції між місцевими бюджетами та за об'єктами (заходами) Мінрегіон утворює комісію. Комісія надає рекомендації щодо включення пропозицій, поданих народними депутатами України, обласними та Київською міською держадміністраціями Мінрегіону до проєкту акта Кабінету Міністрів України щодо розподілу субвенції між місцевими бюджетами та за об'єктами (заходами). Пріоритетність фінансування проєктів за рахунок субвенції визначається комісією з урахуванням кількості населення, на яке поширюється позитивний вплив реалі­зації відповідних проєктів.» Порядок спрямування коштів державного дорожнього фонду, затверджений Постановою Уряду від 20 грудня 2017 р. № 108535, також не містить жодних припи­сів щодо узгодження черговості чи пріоритетності фінансування доріг із страте­гічними планувальними документами держави та регіонів. Так само регіональні порядки використання коштів дорожнього фонду, які надходять в регіони, не міс­тять таких правил.

---

Спроможність 1. Впроваджувати стратегічне планування регіонального розвитку, яке враховує особливості/специфіку регіону, орієнтоване на результати, реалістичне, спрямоване у майбутнє та узгоджене з національними цілями

1.1. Міжнародний досвід

1.2. Аналіз законодавства

1.3. Аналіз практик публічного інвестування

1.4. Прогалини (проблемні питання)

1.5. Рекомендації щодо розв'язання проблем на всіх рівнях врядування